解決這一問題的一個根本方法是，放開農村宅基地市場，讓農村的宅基地進行市場流轉
最近建設部“小產權風險驚人”的提示使“小產權”問題進入公眾視野，引發(fā)前所未有的社會熱議。建設部此項行政指導的本意在于提醒公眾小產權交易的法律風險，從而抑制人們購買“小產權”的沖動。但筆者以為，小產權問題決非一紙警示可以解決，必須對“小產權”現(xiàn)象背后現(xiàn)行土地制度進行檢討。
所謂“所有權”，有著約定俗成的定義，這就是占有、使用、收益和處分的權利。雖然國家法律可以對所有權的行使加以限制，但法律不能概括性地剝奪所有權中的某一項權能。某一項權能被概括性剝奪的“所有權”，不能稱之為所有權。我國現(xiàn)行憲法第10條規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”而我國現(xiàn)行土地管理法第43條卻作出了這樣的規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”
這一規(guī)定，極度地限制了農民宅基地的處分權，使農村的宅基地，只能在村民之間轉讓，無法在整個社會自由流轉，致使農村宅基地市場始終未能發(fā)育。改革開放之初，由于人民的住宅需求尚未釋放，宅基地供求矛盾尚不突出。但其誘發(fā)的潛在社會問題，實則早就發(fā)生，這就是農村經濟和社會發(fā)展的后續(xù)乏力。在土地承包制推動農業(yè)大發(fā)展之后的若干年，農業(yè)經濟和農村社會一直難有大的起色，“三農問題”成了困擾全社會的難題。正是出于對“三農問題”的高度重視，中央提出了“建設社會主義新農村”的政治主張，并向全黨和全社會發(fā)出了“發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措”的號召。但這一為人民所衷心擁護的政治綱領，在農村土地政策和法律方面，一直缺乏新思路，改革也沒有新突破，建設社會主義新農村的政治綱領難以落到實處。溫家寶總理曾經多次明確提出：“中國農民問題的核心是土地問題”。正是出于這一考慮，希望社會各界，借助于本次“小產權”引發(fā)的法律糾紛，發(fā)動一場社會大討論，為社會主義新農村建設，獻計獻策。
改革開放幾十年，中國社會變遷的一個最大特點是農村人口向城市遷移，數以億計的農村人口進入城市，此被稱為“城市化運動”。加快農村人口向城鎮(zhèn)轉移，至今還是中央和地方的一項重要政策。人口大規(guī)模轉移，必然導致城市土地資源的嚴重緊缺和房地產價格的飛漲。各級各地城市政府，為了抑制房價飛漲，采取經濟適用房、限制房產交易價格等舉措。但從各地仍在不斷飛升的房地產價格來看，這些政策難有實效。其背后根本的原因，無非是宅基地供應不足，無法滿足社會日益增長的需求。在城市人口與日俱增，宅基地供應遠遠不能滿足社會需求的大背景下，任何壓制房價的舉措最終都會失效。而解決這一問題的一個根本方法是，放開農村宅基地市場，讓農村的宅基地進行市場流轉。這一政策轉型，至少可以帶來以下收益：
首先，有效減輕侵占農村耕地的壓力，保護基本農田。這些年來，雖然國家三令五申，出臺各項政策和法律，保護農業(yè)基本農田，實際結果卻是耕地被不斷地占用，以致溫家寶總理警示并宣言：“在中國，必須實行最嚴格的耕地保護制度”。我的認識是，“最嚴格的耕地保護制度”并不等于“最嚴格的處罰制度”。經驗一再證明，僅僅靠處罰不能解決問題。“最嚴格的耕地保護制度”必須依賴于“最科學的宅基地制度”。在城市人口不斷增長、城市需要不斷擴張的背景下，如果不放開城市周邊的農村宅基地市場，不減輕城市發(fā)展的土地壓力，城市周邊農用耕地被占用的命運，就永遠不可改變，城市的房地產價格也永遠不可能降下來。
其次，為新農村發(fā)展注入資金。農村人口大量外遷，而農村住宅只允許在村民中轉讓。供多需少，當然導致農村宅基地的閑置和農村房地產市場的蕭條以及農村建設資金的缺乏。發(fā)展社會主義新農村，不能僅靠政府的資金投入，必須改變現(xiàn)行政策，引導社會資金向農村轉移。政府的資金是有限的，而社會資金是無窮的。建設新農村，政府不能僅僅依靠自身的資金力量，必須依靠政策的力量。城鎮(zhèn)的周邊就是農村，開放城鎮(zhèn)周邊的農村宅基地市場，使農村的宅基地市場化、房地產市場化，使“小產權”合法化，必然會引導大量的社會資金投入城鎮(zhèn)周邊的鄉(xiāng)村建設。農村房地產市場化，一定會帶來相應的基礎設施，如公路、橋梁、教育、水電等公共設施的完善。
最后，為新農村建設注入新文化，注入新活力。建設社會主義新農村，不僅僅意味著建新房子，修新馬路，還意味著必須建設與時代相適應的農村新文化和農村新政治。沒有新文化和新政治的農村，不能稱之為新農村。開放農村宅基地市場，會引發(fā)市民新一輪的“上山下鄉(xiāng)”的熱潮，會帶來城市文化與農村文化的大融合，為鄉(xiāng)村的文化和政治建設注入新的活力。
需要提請注意的是，按照這一思路解決農村宅基地，有一個現(xiàn)實重大難題。這就是，至今為止，我國農村宅基地登記制度極不完備。在宅基地登記制度尚不完備的背景下，如果一步到位地開放農村宅基地市場，很難保證農民不在巨大的利益沖動下，變相地將農用耕地以宅基地名義出售。為此，改革必須本著逐步推行的原則進行。為保障改革的順利進行，從現(xiàn)在起，政府應當首先下大力氣，對城鎮(zhèn)周邊的農村宅基地進行準確、全面的登記和規(guī)劃。未經登記和規(guī)劃的，不得進入市場流通。這樣的規(guī)定，反過來會成為促進農民和農村規(guī)劃新農村和建設新農村最強有力的動力。(何兵 中國政法大學法學院副院長、教授)
