(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)
文／鄭永年
最近一段時間以來，中國社會要求中央集權的呼聲越來越高。新呼聲的核心是要加強中央政府的垂直管理(即“條條”權力)和削弱地方政府的“塊塊”權力。
這并不難理解。一方面，這些年來，各地在金融、稅收、工商、質量監督、審計、環保、土地、安全等方面所產生的問題都或多或少和地方政府執行不力或者腐敗有關。另一方面，中央政府近年來盡管也多有新政策出臺，但一到地方層面，政策執行就成問題。
地方政府要不就不執行，要不就曲解中央政策。地方政府問題多，而中央政府又缺失政策執行能力，在這樣的情況下，人們的焦點自然放在了中央政府自身的權力上。
中央與地方關系中的這種現象并不新鮮。中國幾千年的歷史上不乏類似情況，甚至在新中國成立以后這種現象也一直沒有中斷過。一旦有問題，就要中央干預。但干預過多了，發展就缺乏了動力，于是又再去強調地方政府的作用。這就是人們熟知的集權和分權間的惡性循環。
現在加強中央垂直權力的呼聲再起。但人們無需多作論證，從歷史經驗來看，就知道中央地方關系之間的問題并非通過強化中央的垂直權力就能解決的。
這里馬上牽涉到一個效率問題。中央干預地方問題越多，其干預的效率就越低下。這在政治領域是個普遍的規則，中外并無差別。所以在干預之前，就必須提出一個“什么應當干預？什么不應當干預？”的問題。
中央政府并非全能。和任何政治組織一樣，中央政府的權力和能力也是有限的。
更為重要的是中國的具體情況。各地的經濟、社會、文化等方面差異很大。巨大的地方差異是制約中央權力的一個重要因素。
地方無權就缺乏動力
現代國家中央政府的權力是建立在統一的法律、法規和政策之上，但中國巨大的地方差異使得法律和政策的統一性成為問題。
當然這里的統一性并非是法律條文上的統一性，而是法律執行的統一性問題，也就是人們一直所說的什么事情都不能“一刀切”的問題。
再者，即使中央政府各方面的集權成功了，整個體系的可持續運作和發展也會成為問題。例如，蘇聯是典型的各方面都進行中央垂直管理控制的國家，但并沒有成功。
高度的垂直管理控制權力使得蘇聯成為了以中央集權為核心的管僚國家，地方政府沒有任何實質性的權力，更不用說是社會了。沒有地方和社會的權力，體系的運作和可持續發展就缺乏動力，最后導致失敗。
中國能夠走出和前蘇聯不同的道路，其中一個主要原因就在于即使在毛澤東時代，中國的“塊塊”擁有相當大的權力。而鄧小平的分權改革又進一步為地方發展提供了莫大的動力。
強化中央的垂直管理和控制權力的呼聲有其合理的一面，這是對建立現代規制型國家的要求。但目前所討論的幾乎是全方位中央垂直管理和控制權力，并沒有現實的操作性。
即使花大力氣做了，也會回到歷史上重復出現過的集權方式。要走出以往的集權和分權之間的惡性循環，就必須考量如何重建一種新型的中央地方關系模式。
從理論上說，在中國單一制的政治體系里，地方政府只是中央政府或者上級政府的派出機構。所有權力歸于中央，地方權力是中央和上級政府賦予的，地方是執行機構，只具有操作層面的權力。但很顯然這并不是事實。
中國地方政府所享受的權力，要比所有聯邦制國家里的州和地方政府大得多。無論是中央政府還是地方政府，各自所擁有的權力是名不副實的。
走一條選擇性集權之路
筆者一直認為，中國要建立一個現代規制型國家，就必須走一條有選擇性集權的道路。這意味著在集權的同時還要進行分權。
在那些涉及全國性意義的領域，中央政府要不惜一切代價把權力集中起來，并通過垂直系統行使這些權力。但在有關地方事務的領域，應當視地方政府為一級政府，讓地方政府擁有包括地方司法、立法和行政在內的所有權力。
在管理地方事務上，地方政府不可或缺。沒有足夠的名實相符的權力，就會很難履行其應當的政府責任。
規制型國家的建設，一個更為重要的課題是政府向社會的分權。無論是中央本身的垂直體系，還是地方政府，如果沒有社會權力的制約，權力就會無限擴張。
要建立規制型國家，就要把很多權力讓給社會，或者說還權于民，還政于民。中央地方關系在改革開放以來的發展趨勢大多是只有利于地方。
因為經濟社會的發展，地方事務變得越來越復雜，這要求地方政府在地方管治過程中扮演一個更為積極的角色。同時，中央政府盡管有集權的需要，但實際上則越來越依賴于地方政府。
社會力量的缺位是中央地方博弈過程中中央被弱化的一個重要根源。盡管從理論上說，社會有權力參與政治過程，但社會參與政治的制度性機制并不健全。
實際上，中國社會已經發展到了一個利益博弈的階段，參與政治已經是一種客觀的要求。但在沒有正常有效的管道的情況下，強勢社會力量就努力通過非正式的管道來參與。
在各級地方層面，這種非正式的參與往往導致“特殊利益集團”的形成，企業界和地方政府的結合司空見慣。面對有政府參與的“特殊利益集團”，中央政府往往無能為力。
因此，中央權力的弱化和地方坐大往往和社會的大多數缺少權力有關。社會不能參與自身的管理，地方政府自然就有很大的權力空間；社會沒有權力，地方政府就會濫用權力。
要節制地方政府的權力，節制地方政府參與的特殊利益集團，就必須賦權社會。另一方面，中央權力的基礎并非來自其所屬的垂直權力機構，而是社會整體。
垂直官僚機構只是政策執行的工具，而不是權力的基礎。政權的真正基礎是社會。只有當中央權力基于整體社會之上時，中央政府才會擁有管治地方政府和特殊利益集團的權力和能力。
如何把社會轉型成為真正的中央權力基礎，改變中央權力和社會力量脫節的現象，這當是另外一個重要的政治改革課題。
(摘自新加坡《聯合早報)》
