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5年前，以“網運分離”為主線的中國鐵路改革在轟轟烈烈中展開。如今,一切似又在悄然中“回歸”到了當初的模樣。有業內人士稱，新一輪的改革是中國鐵路改革的最后機會。事實果真會這樣嗎？
8月22日下午，北京市西城區木樨地附近。剛被“撤消”的北京市鐵路局客運公司大樓旁，稀稀疏疏的十幾位鐵路局的工作人員正在樹蔭里做下午操。
5年前，全國鐵路系統通過鐵路局或鐵路總公司的資產剝離和重組，在各地相繼成立了一批鐵路客運公司。當時,這被看作是鐵路改革的方向，是“網運分離”、“客貨分離”的第一步。
現在邁出的這一步又退回來了。“客運公司已經被撤了，我們又回到了網運分離之前的管理體制。”做操的幾位工作人員說。
同一天，遠在貴州的貴陽鐵路客運分公司職員張燁(化名)和她的同事們也接到通知，他們位于成都的客運總公司也剛被撤消，“我們開了會，領導告誡大家不要受影響，做好日常工作。”
事實上，在全國范圍內，一場以鐵路客運公司“回歸運動”為開端的鐵路改革正在悄無聲息的展開。
改革在“指導”中開始
貴陽鐵路這一個月的變化濃縮了中國鐵路改革這四年來的變遷。
“我們貴陽的鐵路客運分公司是今年7月份才掛牌的，但是剛成立一個多月，又撤了。”張燁有些不解。她此前是貴陽市鐵路分局客票系統的員工。7月1日，她隨著“分局的客運段和客票系統分到了新成立的客運公司。”
其實，“分離”對于全國的鐵路職工而言并不陌生。從1999年10月開始，昆明、呼和浩特、南昌和柳州四個鐵道部直管站率先進行了改革。到2003年年初，全國14個鐵路局全部組建了鐵路客運公司，在形式上完成了“網運分離”。
但是，出人預料的“大調整”就在當初決定實施網運分離的策源地發生了。今年7月，北京鐵路局客運公司被“撤消”。根據一位不愿透露姓名的原客運公司職員透露，他們這次的調整在內部稱為“職能轉變”，就是從原來的管理客運段和列車，轉變為業務指導，客運的職能回到了鐵路局。
與1999年“網運分離”實驗大張旗鼓地在四個城市進行實驗不同，這次客運公司的“回歸運動”低調地選擇了兩個城市 北京、沈陽開始。“無論如何，看情形，客運公司的命運就到此為止了。”鐵道部經濟規劃研究院原副總工程師文力評價說。
“原來熱熱鬧鬧的客運公司現在只剩下十幾個人了，牌子還沒撤，但領導都已大調整了。”沈陽鐵路局宣傳科主任胡興寶似乎已經適應了這種變化。畢竟，客運公司只是曇花一現，以前的記憶甚至還沒有被匆匆而來又匆匆而去的“網運分離”抹去。
在這背后，一場自上而下的鐵路機構大調整已經拉開大幕，且政府的有形之手仍在頻頻發力。
客運公司是1998年甚至更早的鐵路改革的切入點。作為網運分離的第一步，各地鐵路局將其下屬的各鐵路總公司或鐵路分局中與客運業務相關的客運段、開行列車、客票系統“分離”出來，獨立運行。這樣客運公司得到客票收入，另一方面也要為使用路線付費。
“改革決不是形式的牌子，它是中國鐵路改革新征程的里程碑……我們下決心按照鐵道部的要求，試出真經驗、真特點、真模式。”1999年10月，呼和浩特直管站局長趙吉斌用這段充滿了改革者意氣風發的話描述了自己的心情，這也代表了整個鐵路系統寄予“網運分離”的厚望。當時，人們期待分離之后，開行列車的客運公司能像企業一樣真正地核算運輸成本，最終目的是在同一鐵路線上引入多個競爭主體，從而達到高效的內部競爭。
“這種做法當時幾乎是鐵路高層一邊倒的贊成，沒有備選方案，沒有廣泛地征求意見，甚至沒有商討余地。”文力說。
在1999年初的全路領導干部會議上，鐵道部領導鄭重提出：要穩定有序地進行鐵路局內部上下分離的試點。同年8月20日，鐵道部下發《關于直管站段鐵路局組建客運內部客運公司的指導意見》，具體提出組建客運公司的指導思想和構架設計等要求。
然而，這個一開始就被“認準”了的方案，并沒有達到預期的效果。
改革者頗感無奈
伴隨著網運分離的逐步推廣，改革者們的意氣風發化為了面對現實的無奈。
“比如客運要加掛車輛，這在分離前非常的快捷，當地分局批準即可。但是分離后，貴陽客運分公司要像成都客運總公司報批，總公司再向成都鐵路局申請。”張燁介紹說，原本一步就能解決的事現在卻需要多步。
不僅如此，客運公司同鐵路局的沖突開始逐步升級。“客運高峰期的時候，客運公司很難向鐵路局要到‘線’和‘點’。”沈陽原客運公司的員工介紹說，“在鐵路局貨運非常繁忙，他們會說，我憑什么給你？我的貨運還過不去呢。”
事實上，即便鐵路局將點線批給客運公司的話，他們也并不能像當初設想的那樣得到更多的回報。“一分錢都別想多拿，這些錢基本都上繳了”。北京鐵路局的一位職工介紹說，兩者之間并沒有建立市場交易關系。
這種矛盾還常常讓人哭笑不得，客運公司希望乘客上車補票，而鐵路局則嚴防死守，無票不準上車，兩方面較勁，幾成鬧劇。乘客很不理解：怎么一家人還鬧得這么僵！
凡此種種，不一而足。在客運公司的遭遇背后，是“網運分離”至今難以彌合的傷口。
國家發改委綜合運輸研究所研究員羅仁堅痛陳其弊，“鐵路運輸企業仍然是行業主管部門的行政附屬物，基本上不具備企業在市場經濟體制中本屬于自身的各項權能。而鐵道部對各鐵路局行使的不是股東代表的權利，而是行政權力。”
這一切最終導致了第一線的改革者們頗感無奈。到2001年底，僅有6家左右的客運公司掛牌。去年，時任國務院總理的朱基在第九屆全國人民代表大會第五次會議上的《政府工作報告》中對鐵道部“網運分離”進行了第一次的“官方否定”，朱強調說，要“推進壟斷行業改革……抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案。”
新改革關鍵在政企分開
就在這兩個月客運公司紛紛“回歸”鐵路局之際，中國《新聞周刊》得到的消息是，一份新的鐵路總體改革方案已經提交國務院，正在等待批復。
“不知道鐵道部會拿出什么樣的方案。”而羅仁堅已經看到了兩份鐵道部內部醞釀的改制方案。一份完成于2000年，另一份完成于2002年8月。據說第二份已經修改了30多遍。
意味深長的是，第二份方案中的一個亮點是分兩步走，其中第一步似乎暗合了目前發生的變化：組建國家鐵路控股公司，組建3個客貨“網運合一”的北部、中部、西部區域公司，以及貨車租賃和集裝箱運輸公司，國家鐵路控股公司扮演出資人的角色；在第二階段，等到時機成熟，再重新開始實施“網運分離”，將各區域的的客運和貨運事業部改組成為客運和貨運公司，到時，鐵路控股公司改組為國家網路公司。
由于鐵路改革的權杖一直掌握在鐵道部手里，有人認為這兩份方案尚缺乏廣泛的“參與性”，“我們都只是旁觀者。”羅仁堅說。
從1999年以來，“鐵路改革”逐漸成為一個令人感到乏味的問題，“聽到了太多的方案，看到了太多的表演，我們已經麻木了。”文力說，與他一樣，國家發改委綜合運輸研究所所長董焰也有同樣的感受。
今年履新的鐵道部新部長劉志軍正在力推鐵路“跨越式發展”的戰略，而此次的客運公司被取消,在地方上就是作為該戰略的一部分來宣傳的。但是，這個戰略的中心環節是“路網建設與提高速度”。
“跨越式發展千萬別導致用發展來取代改革。”業內一位著名的學者說，他最擔心的是鐵路改革被跨越過去。當然，發展本身也許就是改革的一部分。改革的目的和結果都是為了促進發展。
“鐵路的技術發展是與制度支持呈正相關的。沒有一定的制度基礎，今年鐵路的‘跨越式發展’可能會遇到體制、資金、企業組織形式等因素的嚴重制約。”董焰說。而文力甚至認為，“鐵路實現‘跨越式發展’的制度支持條件首先是改革總體方案的研究制定。”因為，“這決定著鐵路未來的體制方向。”
經過5年多鐵路改革試驗，一切似乎又回到起點。而問題的關鍵是：政企如何分開，這個問題又一次擺在鐵路改革者的面前。
稿件來源：中國《新聞周刊》作者王晨波 劉英麗
