中新網6月4日電 最新一期《瞭望》新聞周刊刊載國資委研究中心副主任白津夫教授的文章指出，改革國有資產管理體制是經濟體制改革的重大任務，是國有經濟關系的根本性調整，必將在更深層次上觸動原有的行政格局和利益格局。
文章稱，從這個意義上說，國有資產管理體制改革無異于一次體制革命。改革具有深刻性的同時，也具有更大的風險性，正確認識并有效防范風險，有利于推進國有資產管理體制改革的進程。
文章并列舉出國有資產管理體制改革的十大風險如下：
風險一：“過渡性設計”增加許多不確定性
文章說，這次國有資產管理體制改革的整體設計，具有比以往更現實、更全面的特點。但總體來看，設計具有明顯的過渡性特點，存在一定的不確定空間。
一是設計的基點是“改”，著眼于改革原有的國有資產管理體制，從而建立新的更具活力的體制，而對于這一體制如何有效運作，還缺少一些操作層面的考慮。二是改革的重點是立足于解決國有資產的有效經營，雖然也會涉及到國有產權問題，但由于出發點主要不是產權，因此國有產權改革表現出一定的有限性。三是總體設計存在一些假設前提。如假設主體是完全的(或者完全可以尋找到理想的主體)，只要通過改革就可以完整到位；假設國有資產的權利邊界是清楚的，只要明確權限就可以清晰劃分；假設市場是健全的，只要經過改革，國有資產就可以有效經營；假設代理者是忠誠的，只要通過授權，代理者就會盡職盡責。這些假設是“制度設計的前在預設”，能否成為事實，還存在許多不確定性。
風險二：在落實責任主體的同時也存在“老板加婆婆”的條件
文章指出，按國有資產管理體制改革的新體制架構，國有資產管理由過去的“分而治之”，轉為“統而治之”，形成從管理機構到管理內容的“集中”與“集權”。
一是國有資產管理部門的相對集中。成立國資委，最為重要的是解決多頭管理，無人負責的問題，落實國有資產的責任主體。但是，管理的集中也創造了部門“專權”的條件，權力“壟斷”如果不加以有效控制，極易產生新的“干預行為”。雖然對國資委的職能已經明確界定，但如果沒有一整套制度保障，就難免會偏向另一極端。因為國資管理機構是在過去職能部門基礎上合并而成，長期形成的思維定勢和體制慣性，會以各種形式表現出來，這將成為“干預行為”新的變種。如果說過去是“典型干預”的話，那么現在則是“非典型干預”。
二是管理權限的相對集權。新一輪的國有資產管理體制改革第一次把“管資產和管人、管事”集于一體，具有明顯的“集權化”的特點。因為新的集權使管理機構更具有“老板加婆婆”的條件，如果不嚴加規范，就可能導致更深程度的政企不分，極易把企業管死。
三是管理的分層級授權，強化了不同層級的相對獨立性。在新的國有資產管理體制條件下，事實上存在雙重授權，即國務院授權國資委代表國家行使出資人職責；國資委對授權代理的資產也可采取授權方式，選擇有條件的資產經營公司代理經營。在授權的范圍內，每一個層級可以獨立運作，并擁有不受干預的權力。現在人們比較多地擔心中間層次，由于中間層功能的特殊性，既不同于一般企業，也不同于政府機構，而是代表政府對企業行使國有資產的所有權，以股東身份對企業進行控制并對控股企業行使股東權利。因此，中間層離企業距離更近，控制更直接，利益關系更明顯，如果沒有相應的規范，其對企業的管理控制往往會與公司治理規則發生沖突，甚至演化為“準政府”。
風險三：主體的多元化將導致管理的多樣化，存在管理失序的可能
在如何管理國有資產上，存在三種不同模式：一是“統一所有，分級管理”，這是國有資產管理長期實行的基本形式，其實質是強調國家所有的唯一性。二是“分級所有”，這是一些學者的主張，強調國有資產分別由中央和地方所有，以此來解決出資人到位問題。三是“統一所有，分級代表”，也就是十六大提出的，國家統一所有，中央和地方分別代表國家履行出資人職責。比較而言，“統一所有，分級代表”更符合中國的國情和中國特色社會主義的需要。
但是，隨著“分級代表”的確立，首先面臨一個國有資產大規模重組的問題，也就是國有資產在中央和地方之間的產權界定和管理權限的劃分，主要體現為作為國有資產載體的國有企業的歸屬。這一重組過程本身存在一定的風險。其一是由于地方發展水平差異很大，改革進程不盡一致，這對有些放下去的企業來說，可能會遇到“水土不服”的問題。或者是由于改革的相對滯后，從而限制企業的改革與發展；或者是由于改革的過激，資產處置的任意性增強，無序化交易問題突出，從而導致國有資產進一步流失。其二是由于地方經濟實力的限制，個別經營不好的大型國有企業放到地方，將會給地方經濟帶來新的拖累。其三是由于現在地方政府在很大程度上，既是公共政策的主體，也是經濟發展的主體，在雙重職能重合的情況下，有可能出現地方把一些好的國有企業作為政府的“搖錢樹”，或把國有企業作為解決政府目標的工具。其四是如果片面理解國有資產管理體制改革，在具體操作上，對國有資產采取“一退了之”或“一賣了之”，將會引發新的社會問題。
風險四：落實出資人制度的條件限制將加大改革難度
國有資產管理體制改革的核心是建立出資人制度，出資人是否到位、如何到位，這對于國有資產管理體制的有效運行至關重要。國有資產出資人制度是以國有資產的有效經營為中心構造的，是一組制度安排的集合，包括出資人代表制度、治理制度、經營管理制度、激勵與約束制度、監管制度、收益分配和投資制度等。其目的就是要使企業與政府在財產關系上真正脫鉤，明確出資人的有限責任，明晰企業的法人財產權，規范國有資產的監管與經營。
國有資產出資人到位是有條件的。首先，政企必須真正分開。這是前提條件。雖然政企分開是國有企業改革的重點，但改革的結果并未真正解決這一問題。一些企業往往形式上分開實際上并未分開，部分改制企業也存在國有股“一股獨大”的問題。截至2002年底，中國上市公司股本結構中，國家股仍占總股本的47%。其次，實行產權多元化。目前，國有企業特別是特殊壟斷行業的大型國有企業，產權多元化仍處在“凍土地帶”，改革仍需付出艱苦努力。第三，法人治理結構是完整有效的。國有企業的治理結構不是法人的，因為政企沒有真正分開，企業就不可能真正擁有法人所有權。而且也不科學，相當一部分改制企業，治理結構形同虛設，不能正常發揮作用。第四，有效的監督與激勵機制。國有企業的監督與激勵機制不健全乃是體制通病，這個問題不有效解決，其代理行為就不可能是“全心全意”、盡職盡責的。
風險五：管資產和管人管事相結合如何定位，將直接影響到國有資產管理體制的建立和完善
一是管資產和管人、管事相結合”(以下稱“三結合”)定位在哪一層次？按目前國有資產管理體制改革的設計，國有資產管理與經營分為三個層次，即管理層、經營層和企業層。那么，管資產和管人、管事相結合定位在哪一層次？如果定位在管理層，那么管事將如何體現？從管理的意義上講，這三個方面的關系是怎樣的？是等量齊觀，還是有所差異？它們如何與管理相融合？如果定位在中間層，那么“管”的內涵如何界定？經營國有資產與管資產能否在一個意義上去理解？管人將如何體現？管事又將如何落實？如果分層定位，即管理層重在管資產，經營層重在管人，企業層重在管事，那么集中有效管理又如何體現？
二是“三結合”如何定位？其中管資產管什么、怎么管？管人管什么、怎么管？管事管什么、怎么管？現在，對管資產相對清楚一些；至于管人，目標也比較清楚，就是管好經營者，但如何管理也有一些實際問題，比如對經營者的“交叉”管理就是一個十分現實的問題。
最難界定的是管事，在新的國有資產管理機構中，要管的“事”應當包括什么？職能如何確定？這里的“管事”與過去管企業運行有什么區別？這些問題到現在并不明晰。實際上，對于“事”的理解有寬窄之分，寬的理解應當包括對資產運行全過程的監管；而窄的理解更多是局限在財務指標的考核上。現在，確實存在一個兩難選擇，如果按“寬”的理解去操作，可能又超出了國資委的職能界定；如果按“窄”的理解去操作，有些監管職能又難以真正到位。
三是如何結合？這是國有資產管理體制改革在實踐層面迫切需要解決的問題。應當說，十六大從原則上規定了“管資產和管人、管事”必須與“權利、義務和責任”相一致。在這里，“權利、義務和責任相統一”體現的是權責利的一致性，這是“管資產、管人和管事”的根本前提，也是它們之間的結合點。在此基礎上，探討“管資產和管人、管事相結合”，重要的是要進一步明確在這一結合中起關鍵作用、能夠把權責利統一起來的因素。在管資產、管人和管事三項職能中，核心是管人，通過管人才能實現管資產和管事的目的。同樣，管人能夠把權責利人格化地體現。因此，傾向性觀點是突出以管人為核心實現“管資產和管人、管事相結合”。這一思路有其合理性，但突出管人，既強化了人治特點，又有可能淡化制度和機制的作用。
風險六：國有資產“分別代理”將導致交易成本擴大化
在目前的體制設計下，中央政府和地方政府是作為不同的代理主體而存在的，盡管其代理的對象不同，但其主體地位是一樣的，即在被授權的范圍內分別“代表國家”履行出資人職責，并且“享有所有者權益”。不僅所履行的職責相對獨立，成為權利主體；而且利益也相對獨立，成為利益主體。如果說，在以往條件下，地方保護主義僅僅是一種利益上的維護的話，那么，現在則體現為權責利的要求。對此，有人曾形象地說，目前具備了“諸侯經濟”的充分條件。觀點不一定正確，但卻概括了一種現實。
在肯定分別代理積極意義的同時，也應當看到可能的負面影響，其中突出的是將會增加交易成本。表現在幾個方面：一是不同代理主體間的交易成本。由于中央政府和地方政府都是國有資產出資人的代表，其所授權經營的范圍又有所不同，那么在國有資產的產權邊界存在較大模糊區域的情況下，其交易區間和談判空間自然會很大，由此產生的交易成本只會增加而不會減少。同時，又由于中央與地方行政上的隸屬關系與代理主體間的平等關系交錯在一起，既相互作用，又相互影響。二是代理主體與外界的交易成本。國有資產是國民經濟的組成部分，國有資產管理與整個國民經濟的管理緊密聯系在一起。由于代理主體的落實并使之部門化，各級國資管理部門成為具體的載體，又由于國資管理的相對集中，這就使得國資管理部門與外界的橫向聯系增加，相應的交易成本或摩擦成本也在增加。三是傳導于企業的交易成本。分別代理行為形成的交易成本，最終都會傳導到企業，成為企業不可逆的交易成本。
風險七：國有資產的安全性問題更加突出
在中央和地方作為不同利益主體的前提下，各自存在著不同的利益取向，其對企業的關切程度也就不同。對于中央政府而言，追求的是企業的利潤目標，以實現所有者權益的最大化；而對于地方政府而言，則更多考慮的是企業所承擔的社會目標，如就業、城市建設、公共安全等。這種不同取向對企業的索取，加重了企業的負擔，損害企業的長遠發展，但還不至于影響到資產的安全。
真正影響國有資產安全的是一些地方政府對地方企業和中央企業采取不同的保護態度，如盜搶地方企業資產的從重打擊，盜搶中央企業資產的從輕發落。這在客觀上形成一種可以“犯上”，而不能“犯下”錯誤導向，事實上慫恿和包庇了破壞企業的行為，致使中央企業資產面臨嚴重的安全性問題。最突出的就是石油企業，由于石油企業的特殊性(點多、面廣、線長)，橫跨不同行政區域，是一個“沒有圍墻”的工廠。幾乎所有的油田都曾發生過原油和資產被盜搶的問題，直到現在也還屢禁不絕。
那么，原來地方政府僅僅是利益的主體，而現在隨著國有資產出資人地位的確立，成為真實意義的產權主體(或準產權主體)，如果沒有相應的跟進措施，國有資產尤其是中央企業在地方的安全性問題將更加突出，搞不好會造成新的更大范圍的資產流失。同時，保護成本也會加大。
風險八：立法滯后將會導致監管上的“真空”
國有資產管理體制改革面臨的一個突出問題是立法滯后，適應新體制要求的法律法規短缺，使國有資產的監管與經營缺少必要的依據。有人曾戲稱這類似于一種無規則的“游戲”。實行“統一所有，分級代表”以后，對法律法規的需求更加突出。
風險九：管理體系不健全將影響監管職能到位
國有資產的監督管理，不同于行業性的、專業性的監管，既要關注宏觀經濟發展，又要跟蹤微觀經濟運行；既要對經營者考核獎懲，又要對所監管的國有資產負責。為此，必須建立和完善一整套監管體系，包括國有資產保值增值指標體系、考核辦法、考核標準，以及企業績效評價體系。但目前有關國有資產監管體系還不健全。
現在，體系短缺集中表現在指標體系、考核評價體系和監督激勵體系的不完整。這將影響管理機構的職能發揮和有效運作。國有資產管理體制改革的核心是建立出資人制度，也就是要實施國有資產的委托代理。在委托代理關系中，委托人與代理人之間的關系是一種不完備的契約關系，為避免這種不完備造成的缺失，就需要建立一整套科學的、便于操作的指標體系、評價體系和監督激勵體系，以盡可能地減少代理者的“道德風險”和“逆向選擇”。指標體系的確定依據國有資產的性質和經營特點而有所區別，既包括現實增值能力、市場競爭能力、創新能力，也包括長期發展能力等。建立對代理者的考核評價體系，更是一個全新工作，既不能再延用考核黨的干部和行政干部的標準，也不能再搞群眾運動式的評價過程。要按出資人制度要求，確立對國有資產經營者的考核評價體系。同時，要建立內外部監督體系、建立激勵和約束體系。顯然，這些對新的國資管理機構而言，還來不及顧及。
風險十：能力短缺將影響國有資產監管與經營的有效性
國有資產的監管與經營具有很強的職業性和技術性，為此要建立職業化監管隊伍和職業經理人隊伍。所謂職業化就在于：一是職業化的人才來源于市場，并通過市場競爭來選擇；二是這一群體的利益應當與其所監管和經營的業績聯系起來；三是要建立可流動的機制，人員的進出完全取決于需求和個人意愿。
當然，現在就要求國資管理機構一下子做成這樣是不現實的，因為畢竟要有一個過程。那么，在過渡期內，職業化監督隊伍的形成，只能從現任相當級別的領導干部、國有大型企業集團的領導者、具有一定影響的專家中產生；職業經理人隊伍的形成，也只能從具有一定級別且有一定專業能力的政府干部、國有企業現任領導人、擁有相當資產規模的民營企業領導人中產生。在這一可行的事實面前，不得不承認，這與改革所要求的職業化隊伍還有一定的距離，其能力短缺應是情理之中，而源于能力短缺所帶來的風險也就在所難免。(作者為國資委研究中心副主任、教授白津夫)
