發表評論 今年是改革開放30周年，這30年中的第六次國務院機構改革在今年的“兩會”中隆重拉開了帷幕。每一次改革都是為了解決政府管理中不適應經濟社會發展需要的問題，而問題意識的不同使每一次改革的側重點和功效有所區別。2008年國務院機構改革，是社會期待的政府深度改革邁出的第一步，以前五次改革所沒有的五個“第一次”作為它的標識，讓它呈現出明顯的特點。
一、第一次對行政體制改革進行頂層設計和遠景規劃
黨的十七屆二中全會審議通過了中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》，從深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性、深化行政管理體制改革的指導思想、基本原則和總體目標、加快政府職能轉變、推進政府機構改革、加強依法行政和制度建設、做好改革的組織實施工作六個方面，確定了從2008年開始到2020年不斷深化行政管理體制改革的方向和路徑、思路和措施。《意見》確定了改革的總體目標，即“到2020年建立起不斷完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。今后五年，要加快政府職能轉變，深化政府機構改革，加強依法行政和制定建設，為實現深化行政管理體制改革的總體目標打下堅實基礎。”這是第一次對行政體制改革進行頂層設計和遠景規劃，表明著眼于十七大關于實現人均國內生產總值到二0二0年比二000年翻兩番的全面建設小康社會奮斗目標的新要求，把這次改革納入了顯現成熟謀劃的高境界戰略空間和整體性戰術軌道，既有長遠韜略，又有眼前計劃，既有總體要求，又有階段目標，走出了避免體制改革就事論事、頭痛醫頭、顧此失彼等局限的重要一步。
二、第一次對行政體制改革進行科學發展觀的界定
《意見》和《國務院機構改革方案(草案)》，提出并貫徹了五項基本原則，即必須堅持以人為本，把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發點和落腳點；必須堅持與完善社會主義市場經濟體制相適應，與建設社會主義民主政治和法治國家相協調；必須堅持解放思想、實事求是，正確處理繼承與創新、立足國情與借鑒國外經驗的關系；必須堅持發揮中央和地方兩個積極性，在中央統一領導下鼓勵地方結合實際改革創新；必須堅持穩妥、循序漸進，做到長遠目標與階段性目標相結合，全面推進與重點突破相結合，處理好改革發展穩定的關系。遵循這五項基本原則形成的總體改革設想和新的國務院機構職能框架，生動地體現了作為第一要義的“發展”， 作為核心的“以人為本”， 作為根本要求的“全面協調可持續”， 作為根本方法的“統籌兼顧”的科學發展觀的內涵，是第一次對行政體制改革進行科學發展觀的界定，體現了十七大關于要把改革創新精神貫徹到治國理政各個環節，毫不動搖地堅持改革方向，提高改革決策的科學性，增強改革措施的協調性的要求，開創了行政體制改革科學發展的局面。
三、第一次對政府機構和職能進行以大部門體制為龍頭的調整
《國務院機構改革方案(草案)》突出了改革的三個重點:一是加強和完善宏觀調控，合理配置宏觀調控部門的職能，形成科學權威高效的宏觀調控體系；二是加強社會管理和公共服務部門建設，健全管理體制，強化服務功能，保障和改善民生；三是按照探索職能有機統一的大部門體制的要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置。根據三個重點的要求，《國務院機構改革方案(草案)》明確了改革的五個著力點：一是合理配置宏觀調控部門的職能；二是調整完善行業管理體制；三是完善能源資源和環境管理體制；四是理順市場監管體制；五是加強社會管理和公共服務部門建設。在由27個組成部門、1個直屬特設機構、15個直屬機構、4個辦事機構、16個部委管理的國家局、14個直屬事業單位構成的新的國務院機構中，作為大部門體制探索而新組建的有交通運輸部、工業和信息化部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部等，顯然，新的框架重要的不是機構數量的增減，而是機構職能的重大調整。這是第一次對政府機構職能以大部門體制為龍頭進行調整，與精簡各級領導班子和廢除領導職務終身制，加快干部隊伍年輕化為任務的1982年改革；與首次提出轉變政府職能但主要解決弱化專業經濟部門直接干預企業經營活動等職能，增強政府宏觀調控能力和轉向行業管理問題的1988年改革；與初步提出適應建立社會主義市場經濟體制的要求，按照政企職責分開和精簡、統一、效能的原則，轉變職能，理順關系，精兵簡政，提高效率目標的1993年改革；與著力轉變政府職能，實現政企分開，調整政府組織結構，實行精兵簡政，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間職責分工，完善行政運行機制的1998年改革；與以深化國有資產管理體制改革、完善宏觀調控體系、健全金融監管體制、繼續推進流通管理體制改革、加強食品安全和安全生產監管體制建設為重點的前五次改革相比，這次改革顯然通過大部制為示范，使政府機構和職能調整開始了由經濟適應型目標模式向社會回應型目標模式的轉變，由權力型政府定位向服務型政府定位的轉變。
四、第一次對行政體制的內部矛盾進行理順權責關系的觸動
《意見》在指導思想中強調“按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力，為全面建設小康社會提供體制保障”。據此提出了深化國務院機構改革、推進地方政府機構改革、精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構、推進事業單位分類改革的四大任務。《國務院機構改革方案(草案)》按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調和構建政府權責體系的要求，對宏觀調控部門的職能進行了重大調整，剝離項目、經費審批和微觀運行的功能，突出做好發展規劃和計劃、財稅政策、貨幣政策的統籌協調的功能，對行業管理部門的職能進行合理配置，使其更加注重在制定和組織實施產業政策、行業規劃、國家標準等方面的作用。《意見》還對解決各級政府關系問題、部門之間扯皮推諉問題、事業單位職能邊界不清問題、垂直管理問題方面提出了明確要求。與過去改革偏重行政體制的外部特征，不夠涉及行政體制的內部矛盾相比，這次改革第一次對行政體制的內部矛盾進行了理順權責關系的觸動，開始通過對機構和職能的合理調整以及對權責的合理配置，撬動由部門利益和地方利益導致的政府在權力配置、權力關系和權力運行等方面的“剛性板塊”。
五、第一次對政府組織建設和運行提出進行嚴格的法制約束的要求
《意見》在總體目標中指出，“實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變”，在“加強依法行政和制度建設中”提出“必須嚴格依法行政，堅持用制度管權、管事、管人，健全監督機制，強化責任追究，切實做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。加快建設法治政府。規范行政決策行為，完善科學民主決策機制。加強和改進政府立法工作。健全行政執法體制和程序。完善行政復議、行政賠償和行政補償制度。推行政府績效管理和行政問責制度。健全對行政權力的監督制度”。這是第一次對政府組織建設和運行提出了進行嚴格的法制約束的要求，與從1988年開始的四次以轉變政府職能為重點的改革相比，它首次明確了對機構和編制的確定、調整和運行不僅要有行政命令，而且也要有法制要求，這樣就開始從根本上截斷了過去由于只有行政命令而缺乏法制約束所造成的“膨脹-精簡-再膨脹-再精簡……”的“行政怪圈”。
作者：石亞軍(中國政法大學黨委書記、教授、博士生導師，國家社科基金重大課題《中國行政管理體制現狀調查與政府改革研究》首席專家）
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