中新社北京6月5日電 題：中西基層治理有何差異？——專訪武漢大學社會學院教授呂德文

　　中新社記者 李雙南

　　面對新冠肺炎疫情的全球大流行，中國采取了全政府—全社會的疫情防控模式。事實上，這一防疫模式的選擇以中國的基層治理體系為基礎。

　　中西基層治理存在哪些差異？作為一個有著豐富治理經驗的國家，中國的哪些歷史傳統與經驗對當前基層治理仍有借鑒意義？中國基層治理如何向“大道至簡”的目標努力？武漢大學社會學院教授呂德文近日接受中新社“東西問”獨家專訪，對此進行解讀。

　　現將訪談實錄摘要如下：

　　中新社記者：您在著作中指出，中國是一個有豐富治國理政經驗的國家，有悠久的鄉村治理傳統。哪些歷史傳統與經驗對當下的基層治理仍有啟發與借鑒意義？

　　呂德文：中國的基層治理，實際上是三種經驗的交匯。一是“大傳統”，即在中國悠久歷史傳統中形成的極為豐富的鄉村治理經驗；二是“小傳統”，即新中國成立后自主探索的治國理政新經驗；三是西方現代社會的治理經驗。對于當下的基層治理而言，尤其要借鑒前兩個傳統經驗。

　　首先，中國在歷史上是單一制和大一統國家，基層是國家治理體系的有機構成部分。人們對中國古代“皇權不下縣”存在誤解，認為歷史上的基層治理脫離皇權。事實上，這句話是指古代的官僚機構比較簡約，只在縣一級才有正式官員，但這并不意味著皇權不下縣。縣以下的治理依靠非正式工作人員，包括鄉里的胥吏、地方精英和傳統農村行業協會(青苗會、水利會)等。這些人員輔助地方治理，受地方官員節制，并不游離于國家治理體系之外，而恰恰是國家治理建構的結果。

　　中國的簡約主義的治理傳統，給現代基層治理留下豐厚遺產。如古代的鄉里制度，影響了現代的鄉村兩級治理層級結構，再如傳統國家一直利用半正式行政方式解決基層治理問題。自上而下的行政和自下而上的自治相結合的“雙軌政治”，實則抓住了基層治理的精髓。

　　其次，新中國成立后，繼承了傳統中國簡約治理的傳統，并創造出群眾路線，形成全新的現代治理經驗。其實，在鄉鎮建立政權的嘗試自清末起就開始了，但真正獲得成功是在新中國成立后。新中國建立了現代政權，其體系遠比傳統體系復雜、高效、完善，但行政成本并不高。

　　新中國的基層治理何以做到高效且低成本？答案正是群眾路線。群眾路線既是全新的治理理念與方法，又是對簡約治理傳統的繼承，既是群眾工作方法，又要在行政體系內實踐。因此，新中國實現了比傳統社會更高的動員組織程度，通過發動群眾，依靠農村自身資源完成了現代農村建設，如沿用至今的完善的水利體系，簡易公路交通系統等，并推進一系列鄉村公益事業，如掃盲運動、衛生運動等。

　　概而言之，簡約、高效的兩個治理傳統，在當代中國有深厚的合法性基礎，是經過革命和建設檢驗的治理經驗，可謂大道至簡。作為學習型政黨，中共近些年提倡基層治理現代化，向西方學習各種現代治理經驗，如多元治理、去中心化治理、新公共管理運動、政府購買服務等。不過據我觀察，近年基層治理真正有效的創新，仍是出自兩個傳統，而多數看似理念先進的創新，幾乎都是失敗的。因此，基層治理要返璞歸真，接續傳統，向簡潔高效治理的目標努力。

　　中新社記者：中國與西方的基層治理有哪些差異？

　　呂德文：首先，中西社會最大的不同，在于中國是有組織的，而西方是個體化的。西方的政權體系不會到達最基層，典型例證是一般西方國家都沒有居委會。相比之下，中國的基層社會和基層治理體系合二為一，尤值一提的是中國共產黨作為細胞黨的性質，與西方政黨形成區別。在中國，黨組織成為社會有效運行的細胞，是社會的有機構成部分，并不外在于社會。黨員和黨組織分布在社會每個角落，關鍵時刻號召黨員，社會就可以自我循環。面對新冠疫情，中國之所以采取全政府—全社會的疫情防控模式，是因為中國有條件做。事實上，傳染病防治的基本科學原則是把病毒隔離，這需要社會組織動員能力。許多西方國家通過宵禁之類的法律命令試圖隔離病毒，卻缺乏有效的基層社會組織協調個體遵守防疫規定。

　　其次，中國的國家與社會關系具有互構性，而西方國家對社會層面的治理是不干預的，國家直接對接個體，很難對接組織。中國的基層具有雙重內涵，既包括基層社會治理，即社會的自我管理和自我服務，又包括基層政權治理，兩者相輔相成。相比之下，西方的基層治理更大意義上就是指社會治理，很難依靠自發秩序。

　　任何國家的治理都希望達到簡潔高效，中西皆然，并且對治理的評價存在客觀標準，如績效好，必定是投入成本少但實效高，且民眾滿意。對中國而言，基層是國家與社會的交互點。借助基層組織，國家與社會實現了有效連接。

　　中新社記者：面對西方社會，中國應如何表述自身的基層治理實踐？

　　呂德文：群眾路線是典型的民主實踐。“從群眾中來，到群眾中去”落到實踐中，指所有決策要征集群眾意見，形成共識，再在群眾中執行，如此循環往復——這不僅僅是指民主選舉或民主決策，而是全過程民主。比如中國的社區居委會，看起來與行政體系關系密切，其性質卻是群眾性自治組織。這意味著居委會要在符合群眾利益的情況下執行政策，其工作不具備行政強制力，因此工作方法必須民主，對待群眾只能說服，不能壓服。

　　此外，群眾路線是典型的逆向民主參與。每件事都要經過民眾商討，形成民意共識，基層組織一般起動議作用，且不能越俎代庖、包辦代替，否則基層治理的效果不好。而在西方民主制度中，發起動議的可能是地方精英。動議之后的政治過程，東西方差不多，都要形成共識、少數服從多數等。

　　因此，通過群眾路線的方法，形式民主與實質民主可以合二為一。在某種意義上，要向西方社會講好中國的治理實踐，弄清楚自身的治理經驗可能比搞清楚別人的概念重要得多。群眾路線不僅僅是抽象的政治話語，還是一個具體的治理實踐，需要用社會科學的方法去分析。

　　中新社記者：中國在疫情防控的過程中，可以總結出哪些重要的基層治理經驗及教訓？

　　呂德文：疫情防控其實反映出基層的問題短板，我稱之為基層組織的體系性錯位。簡單而言，基層本是連接國家與社會的中介，是自上而下的行政系統和自下而上的群眾自治的交換空間。但基層組織如果錯位成行政化組織，會無法起到組織動員和聯系群眾的作用，并在常態與緊急狀態之間出現轉換不靈活，一旦工作任務切換到緊急狀態，許多問題隨之出現。

　　“基層穩，天下安”。很多發展中國家的現代化過程總伴隨著政治和社會動蕩，但中國是一個例外。中國的現代化進程已接近完成，社會至今仍比較平穩，原因在于中國基層保持穩定。費孝通先生指出，中國的現代化進程是摸著農村里有家可歸的石頭在渡工業現代化的河。新中國與大多數發展中國家不同的是，經過革命戰爭、土地改革和社會主義改造，社會被形塑出內在組織能力，但在走向現代化的過程中還保留傳統社會的基本價值，如家庭本位文化、村社共同體等。因此，中國的基層治理有很好的基底，可以借助內在組織力化解絕大多數問題。

　　當前，基層社會處于巨大的變遷之中。在治理迭代的過程中，要警惕“折騰式治理”。同時，基層工作應返璞歸真，回歸群眾路線。村委會和社區居委會等基層組織的主要工作不是坐在辦事大廳完成行政任務，而要在與群眾的接觸中，讓群眾成為治理主體。對基層的監督，也不應采用自上而下的行政邏輯，因為群眾就是對基層最好的監督。(完)

　　受訪者簡介：

　　呂德文，社會學博士，武漢大學社會學院教授、博士生導師，兼任武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員。長期從事田野調查、城鄉社會觀察和基層治理研究，致力于以專業知識介入公共政策討論，擔任多家媒體專欄作家。新近出版《國家基石：基層社會治理圖景與鄉村振興》。