中新網12月4日電 促進就業已成為中國的一項正式國家戰略。順利推行這一戰略，必須梳理出造成“就業難”的具體瓶頸，對癥下藥，方能事半功倍。
最新出版的《了望》新聞周刊刊文分析說，中國城鎮失業和特困人口不斷增長是由中國長期以來人口多、就業矛盾突出這一特殊國情決定的。造成目前就業壓力增大的主要原因，是長期以來勞動力充分就業的需求與勞動力總量的過大、素質不相適應的矛盾，是勞動力供求總量矛盾和就業結構性矛盾同時并存的結果。同時也是城鎮就業壓力加大和農村富余勞動力向非農領域轉移速度加快同時出現，新成長勞動力就業和失業人員再就業問題相互交織的集中反映。
文章認為，深層次原因大致有如下十點。
第三產業發展不充分
據國家統計局測算，20世紀90年代，我國第二產業增加值每增長1個百分點平均增加就業崗位僅為17個，而第三產業增加值每增長1個百分點平均增加就業崗位達85個。但是我國第三產業的發展卻很不充分，從業人員比例仍然偏低，目前仍僅占全國從業人員的27.7%。而一些發達國家的第三產業從業人員已達到70%以上，一些發展中國家也已達到了50%左右。
我國第三產業從業人員的結構不盡合理，即傳統服務業從業人員多，新興服務業從業人員比例低。具體表現是：在生活服務業為消費者服務的從業人員較多，而在生產服務業為生產者或廠商服務的從業人員則比例偏低。國家統計局資料表明：截止到2001年底，批發零售貿易和餐飲業的從業人員占第三產業從業人員的比例達24%；而金融保險業的從業人員只占1.7%；社會服務業的從業人員占4.7%。目前一方面是從事公共事業、社會福利、社區服務、信息咨詢、中介組織、審計、會計等社會服務行業的人員偏低。另一方面是服務市場仍存在準入限制過嚴、壟斷經營嚴重的問題，尤其是在進入外貿、教育、文化、中介服務等行業的資質條件認可方面，對國內投資者卡得過死，限制了服務業就業人數的大幅增長。
就業的社會環境不寬松
多數國家認為，在失業率上升階段，政府最主要的任務是兩個，即發展經濟和促進就業，并為此提供一個公平和公正的社會環境。如對城鎮失業人群提供特殊的就業援助，直接創造就業崗位等。由政府直接造就業機會安置失業人員的辦法，其成本大大低于給予失業人口的失業保障。目前我國在就業矛盾十分突出的情況下，各級政府為下崗失業人員積極地創造就業崗位的良好社會環境不夠，在稅收、工商、勞動、信貸、保險、城市管理、收費等方面仍然存在門坎高、范圍窄、收費多、服務不到位等突出問題。根據有關部門的抽樣調查，下崗失業人員中享受過政策優惠的比例不足20%，其中享受過小額貸款的只占7.6%。
中小企業發展艱難
中小企業是吸納就業最主要的渠道，目前世界多數國家均將對中小企業的扶持作為政府的工作重點之一。多年來，我國各級政府和有關部門對企業的扶持重點則是“抓大放小”。這一政策導向使我國的中小企業發展十分困難，盡管出臺了“中小企業發展促進法”，但由于相關措施不配套，很多條款無法實施。尤其是中小企業融資難的突出問題仍沒有緩解，從而使吸納就業最多的中小企業發展步履維艱。
促進就業資金投入不足
目前我國對城鎮失業人員的部分資金投入，重點是投入到低保和失業保障方面，對促進就業資金的投入卻明顯不足。前者投入是緩解暫時的困難，后者投入才是解決長遠問題，因為具有勞動能力的城鎮居民真正想要的是就業崗位而不是保障資金。目前多數工業發達國家都改變了過去單純靠現金補助失業者的辦法，而選擇了事前防范失業和促進就業的積極勞動就業政策，即加大了對促進就業資金的投入，相應建立了促進就業基金、專業培訓基金等各類擴大就業的專項基金。目前我國各級政府還沒有從以基本生活保障為工作重心轉到以促進就業保障為工作重心上來，尤其是還沒有建立規范的促進就業基金。由于這一重要調節手段的缺失，直接影響了我國擴大就業措施的落實。
人才培養結構不盡合理
我國目前的就業矛盾，既存在總量問題，也存在結構問題。結構問題主要反映在教育體制和人才培養結構上。在勞動力市場上，一方面因某些專業過剩致使一批大學生成為失業者，一方面由于某些技術工種斷檔而導致技術工人嚴重不足。從中不僅可以窺見教育結構與市場需求的脫節，同時也可反映出目前教育體制的弊端和辦學思路方面的問題。近幾年，我國教育部門對辦國際一流大學強調和投入的較多，而對辦職業教育強調和投入的較少，而致使人才培養結構嚴重失衡，加大了國內的就業壓力。
再就業培訓力度不夠
目前，我國對失業者再就業能力的培訓存在培訓機構不規范、培訓課程不對路、培訓費用過高、培訓單位與用人單位脫節等諸多問題，致使一些失業者經培訓后仍然失業。國外的就業培訓則是在政府統一規劃和指導下進行，他們根據市場需求去開展多層次、多領域、多種形式的職業技能培訓、轉崗轉業培訓以及勞動預備制度教育。一些國家政府為鼓勵失業人員更加積極地為求職而接受培訓，規定失業人員只有在愿意接受職業培訓和能證明其在積極尋找工作的情況下才能領取失業救濟金。并且對失業者在學習和培訓期間的學費和一定的生活費用實施免費措施，培訓經費則由政府向高校、研究機構和培訓機構等提供資助。為避免培訓的盲目性，多數國家政府不斷跟蹤勞動力市場的變化去經常調整和改革培訓教育體制和培訓課程的內容。我國在這些方面則存在較大的差距。
缺乏全國統一的勞動力市場
我國目前尚未建立全國統一、競爭有序的勞動力市場，致使一些地區和部門的失業者求職無門，用人者招人無路，也經常出現一些人沒事干，一些事沒人干的狀況。如今許多國家均已設立和形成了全國統一的勞動力市場網絡和用人信息庫，可隨時為失業者提供勞動力市場各種就業信息咨詢服務。失業者通過全國勞動信息網不僅可了解到勞動力市場動態的就業和培訓信息，也可解決勞動就業與市場需求信息不對稱等問題，同時通過市場機制對勞動力資源的及時和有效配置將會大幅降低勞動力流動的成本。我國由于全國統一的勞動力市場和網絡尚未建立，嚴重制約了經濟欠發達地區與經濟發達地區之間、城鄉之間和行業之間的勞動力轉移和流動。
推廣非正規就業手段乏力
長期以來，各級政府強調和考慮正規就業的因素較多，積極采取措施發展非正規就業和彈性就業的手段不力，從而加劇了就業矛盾的突出。國外一些國家政府除從政策上鼓勵失業人員興辦多種形式的合作經濟、合伙經濟、股份制經濟或從事個體勞動外，還資助失業者積極參加政府組織的社區服務、以工代賑、清掃環境、維護交通、植樹種草、接送兒童等非正規就業工作。并在這些工作中實行季節工、臨時工、小時工、輪崗制等靈活的工作制度和形式。我國在采取得力措施大力推廣非正規就業和彈性就業方面的手段則明顯不足。
就業服務體系尚未形成
就業服務體系不僅涉及到就業標準的界定、就業目標的制定、就業戰略的籌劃、就業政策的實施、就業服務機構的資質審核、就業項目的落實、就業能力的培訓、社保資金的管理與發放等一系列問題的整合，而且還涉及到《促進就業法》、《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》、《勞動就業基金保障法》、《勞務出口與引入勞務法》以及《失業標準及登記辦法》、《對下崗職工和失業人員的稅收扶持政策》、《特困人員生活服務優惠卡》、《食物券補貼辦法》等系列法律法規和條例的制定和實施。我國目前還未建立和形成這樣一整套沿著制度化、經�；I化、社會化方向發展的城鎮就業服務和反貧困工作的運行機制，從而使失業者感到在就業服務方面遇到的諸多難題無法解決。
特困群體的社會保障力度不夠
據國家財政部提供的數字：2001年中央財政用于“低保”的資金為23億元，2002年為46億元。按國家民政部提供的2001年領取最低保障金的1170.7萬人數計算，2001年中央財政用于“低�！钡馁Y金人均只有16.37元／月。今年中央財政用于“低�！钡馁Y金雖然翻了一番，但是“低�！睂ο蟮娜藬狄矌缀醴艘环�。地方財政對“低�！辟Y金的支出也有限。2001年，全國地方財政“低�！辟Y金支出不到30億元(今年上半年，地方財政預算擬安排59.3億元)。今年全國有26個省級財政預算安排“低�！辟Y金少于5000萬元，有的甚至不到2000萬元。這樣少的“低保”資金投入將難以保障城市貧困人口的基本生存，而且有些地區的“社保”資金還不能全額到位和按期撥付。由于“低�！辟Y金投入少，造成特困職工低保額低。一些縣級市的“低保”額不足100元／人均月。
來源：了望新聞周刊
作者：李欣欣
