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文 壽蓓蓓
中華人民共和國憲法規(guī)定：「中華人民共和國公民在法律面前一律平等。」然而，戶口告訴我們，中國人生來是要被分成城市人和農村人的。目前，一場影響13億中國人的改革──戶籍管理制度改革正在悄悄進行著。 公安部有關人士透露：「在改革不可能一步到位的情況下，我們決定小步走，悄悄干，逐步突破。」改革的終極目標將使我們可以自由遷徒，感受到平等、自由是天賦的權利。 各地戶籍改革：百花齊放 8月1日，河北省石家莊市戶籍改革全面實施，市公安局戶政處一位負責人通俗地解釋說：「如果你沒有錢－－哪怕沒有干個體所需要的資金，你的學歷也成問題－－你可能只受了幾年義務教育，你也沒有任何直系親屬在石家莊，最不濟你打工滿兩年，也可以落戶石家莊。哪怕你干的只是一份清潔工的工作。」 這樣的改革力度，不僅在省會城市就是在全國也聞所未聞，以至公安部治安局戶政處處長黃雙全擔心，戶籍管理由限制過死走向完全放開，從一個極端走向另一個極端，由于城鄉(xiāng)、地區(qū)差距較大，可能會影響社會穩(wěn)定。他強調兩條基本的落戶條件：合法固定的住所；穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源，并解釋說，「合法固定住所」是指「有產權的房子」。 據(jù)介紹，全國各省、直轄市包括北京市，都已開始進行戶籍改革，只是力度大小不一樣。黃雙全評價說：「在好多客觀原因沒有解決之前，全國的進展還是可以的。隨著國家經濟社會發(fā)展，改革力度將會更大。」 目前，安徽是惟一在全省范圍內推行戶籍改革的省份，已把小城鎮(zhèn)戶籍改革的做法引入城市，包括省會合肥。江蘇、重慶、山東、四川、上海改革力度也比較大。 據(jù)透露，廣東省正在醞釀一個大動作：取消農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口的劃分。對此，黃雙全百感交集：「我們努力多年也沒有突破的地方，廣東省可能最近要突破。」 黃處長本人就來自廣東農村，通過上大學取得城市戶口，屆時在戶口登記上，廣東省的公民將是平等的，他的哥哥姐姐也將擺脫農民的身份。 早在1998年7月，中央就為城市戶籍制度改革提供了政策依據(jù)，（1998）國發(fā)24號文第四條規(guī)定：「在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民，及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當?shù)卣嘘P規(guī)定的，可準予在該城市落戶。」 根據(jù)這條規(guī)定，在北京買了商品房，能擁有北京市戶口嗎？記者就此求證戶政處，黃雙全解釋說，這一條只是指導意見，沒有要求具體時間，也不是強制執(zhí)行，要由地方政府根據(jù)本地經濟和社會發(fā)展的客觀需要、綜合承受能力，確定戶口遷移的總體規(guī)模。 記者問，預計北京何時能實現(xiàn)戶口自由遷移？黃雙全說，北京的難度更大，直轄市的人口規(guī)模規(guī)劃必須經中央政府批準，北京1999年就已突破了2010年的人口規(guī)劃，一段時期內只能限制。 與城市相比，小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的動作顯得整齊劃一：到2001年10月1日之前，全國所有的鎮(zhèn)和縣級市市區(qū)，將取消「農轉非」指標；把藍印戶口、地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口等，統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)常住戶口，與「原住戶」一致；凡在當?shù)赜泻戏ü潭ǖ淖∷⒎�(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人，本人及共同居住的直系親屬，均可自愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口，并自愿保留其承包的土地經營權。 公安部在制定服務西部大開發(fā)的若干措施中，建議西部地區(qū)地級以下城市參照小城鎮(zhèn)的辦法推行戶籍改革。除重慶、成都、西安之外，西部地區(qū)其他城市均在此范圍內，如西寧、烏魯木齊、呼和浩特、昆明、貴陽。 公安部：小步走，悄悄干 把公民劃分為兩類人的戶籍管理制度，緣于計劃經濟時代，特別是短缺經濟條件下，國家對勞動力、消費品實行計劃分配，以及控制城市人口增長過快的需要。 黃雙全說，這在當時是有積極意義的，有利于維護社會的穩(wěn)定和城鄉(xiāng)經濟的協(xié)調發(fā)展。為適應新的形勢，公安部從1985年開始起草《戶籍法》，然而十多年來，遲遲無法出臺。據(jù)了解，主要原因是來自各部門的阻力太大，首先一條，廢除農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口的二元結構，就幾乎遭到各部門一致反對。 不得已，公安部改為起草一系列推進戶籍制度改革的國務院文件。例如（1998）24號文，除為城市戶籍改革帶來希望的第四條規(guī)定，其他三條都是必須執(zhí)行的，分別解決了孩子戶口自愿隨父隨母問題、夫妻兩地分居以及老年人投靠子女的落戶問題。 幾乎每一份文件的出臺，都要反復徵求各有關部門的意見，多次開會磋商，甚至發(fā)生激烈爭吵，改革舉步維艱。 難度特別大，為什么還要堅持改革？黃雙全說：一方面，老百姓一直反映很強烈；另一方面，現(xiàn)行戶籍制度是計劃經濟的產物，已經不適應國家經濟和社會發(fā)展的要求，非改不可，公安部作為政府的一個職能部門，要相應調整行政管理措施。 黃雙全分析，不適應體現(xiàn)在三個方面，首先，劃分城鄉(xiāng)戶口二元結構，既不科學，也不合理。公民在法律面前人人平等，把人分類是不合理的。很多進到城市的人員，長期在城市打工、興辦實業(yè)、買了房子，依法納稅，實際上已經是城市人口了，但按照戶口統(tǒng)計還是非農業(yè)人口，是不科學的。再如，農業(yè)是一種產業(yè)，孩子出生時還沒有從業(yè)，但按現(xiàn)行的統(tǒng)計，根據(jù)父母是城市人口或農村人口，就把孩子統(tǒng)計為非農業(yè)人口或農業(yè)人口，也不科學。 第二，戶口遷移限制得過死。中國「農轉非」指標一直由計劃部門控制，長期固定為每年遞增千分之二，比如北京市現(xiàn)有非農業(yè)人口700萬，只能增加700萬的千分之二，不根據(jù)各地實際情況搞一刀切。現(xiàn)在已經廢除了小城鎮(zhèn)的農轉非指標，城市農轉非指標也要淡化。 第三，有關部門、地方政府把其他行政管理職能附加在戶口管理制度上，把戶口作為鉗制手段，這反過來又成為戶籍制度改革的最大阻力。 能否為戶口減負 作為主管戶籍管理的行政部門，公安部一直是眾矢之的，對此，該部幾位有關人士一致表示委屈，稱公安部是其他部門歧視性政策的替罪羊，一位負責人說：「挨罵是我們的事，實際上問題不在我們這兒。」也許，這是推行改革的心理原因。 記者在浙江省縣級市奉化了解到，當?shù)貞艏贫雀母锏淖畲笞枇碜越涛驗閷W校靠借讀費和贊助費彌補教育經費不足，向外地生收這兩筆錢的做法在全國十分普遍。即使在教育經費并不短缺的北京，也有著一二百所「非法辦學」的打工子弟學校，一二萬名打工子弟在里面「非法求學」，因為他們交不起每年幾千元的贊助費、借讀費。 此外，高考錄取分數(shù)線不平等，也是教育領域戶口歧視的爭議焦點。中國人民大學教授張成福認為，教育部門的責任是培養(yǎng)更多的人才，而不是分辨人才來自何處。如果教育部門因為借讀費拒絕公民入學，拒絕本身就侵害了公民受教育的權利，何況中國還實行義務教育，農村居民也是納稅人。 這種巨大的社會不公正體現(xiàn)在方方面面，例如勞動就業(yè)問題，戶政處殷先生大學畢業(yè)分配到公安部之前，在北京找工作時，北京市單位均要求北京市戶口。 就在上周，北京的勞動就業(yè)市場還為應聘人員要不要北京市戶口爭執(zhí)，結果，照樣要求北京市戶口。 今年7月，中國于1997年簽署的聯(lián)合國《經濟社會和文化權利公約》開始生效，公約規(guī)定「人人有權享受社會保障，包括社會保險」。然而，中國農村人口卻沒有享受到現(xiàn)代福利社會帶來的福利，目前在城市實行的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險都沒有覆蓋到農村。在社會保障資金缺口較大的情況下，如何建立一個包括9億農村人口的社會保障制度，是個大難題。 此外，還有農村義務兵的安置問題，城市義務兵退伍后要由民政部門統(tǒng)一安置，農村兵回家還種地，不給安置；還有超生兒的落戶問題……總之，一部分公民的政治權利、經濟權利、受教育的文化權利等一系列憲法保障的公民權利實際上還沒有得到保障。 「到昌平拉沙子」已經成為一句北京新俗語。北京市公安局有個外管處，不是管外國人的，而是管外來人口。該處解釋今年新的《暫住證》管理辦法時稱：「凡是外地來京人員，除公干外，不論什么身份都應該辦理《暫住證》，即使不符合條件，也要進行外來人口登記。應當在來京后3日內登記。」暫住證要隨身攜帶，以備公安人員查驗，否則，最糟糕的結果是收容，俗稱「到昌平拉沙子」，即為自己被遣返回原籍攢路費。 黃雙全認為，有些人抵觸暫住證，是因為沒有通過辦理暫住證與當?shù)厝讼碛幸粯拥拇觯@得相應的權利，只是單方面盡義務，還是一種身份歧視。 三步規(guī)劃 據(jù)黃雙全介紹，推進戶籍管理制度改革的主要思路是，首先，爭取盡快打破農業(yè)、非農業(yè)戶口管理二元結構，廢除由此衍生的「農轉非」計劃指標管理政策以及藍印戶口等戶口形式，建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。 第二，逐步放寬戶口遷移的限制，已具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，調整戶口遷移政策，根據(jù)經濟、社會發(fā)展的客觀需要和社會的綜合承受能力，最終實現(xiàn)戶口自由遷徙。
黃雙全無法預測實現(xiàn)自由遷徙的時間，但相信終會有實現(xiàn)的一天。他說：「勞動用工制度改革也好，教育制度改革也好，社會保障制度改革也好，已經取得了很大突破，使得我們戶籍管理制度能夠逐步松綁，全面改革戶籍管理制度，時機日漸成熟。加入WTO也是一個契機，推動戶籍管理由限制變成為老百姓服務。」 中國人民大學教授張成福同黃雙全一樣，也屬于「知識改變命運」的那種人，他們都來自農村，都是家里7個孩子中最小的一個，也是家里惟一參加了高考、轉為非農業(yè)戶口的人。 「當年考大學的時候，我的老師跟我說：你必須好好學習，這關系到你將來穿皮鞋還是穿布鞋的問題。」張教授回憶說，「在我老師的眼里，只有城市居民才穿皮鞋，我的老師穿了一輩子布鞋。直到前幾年我回陜西老家，有的老師還希望我?guī)退鉀Q一個公辦教師的身份。」 張成福成了大學教授、知名學者，9月將赴哈佛大學肯尼迪政府學院從事研究。他說：「我個人是幸運的，但我仍然感到悲哀：這個社會的公民，因為沒有平等的機會，他（她）們根本無法改變自己的命運。一個農村居民的孩子，由于戶口制度的限制，要改變農民的身份，惟有考大學。我的哥哥姐姐都是農民，到了我侄子這一代，還在走我20年前的老路。」他的一個侄女今年高考將近600分，如果是北京考生可以上重點大學，而她只上了寶雞一所極普通的學校。 「戶籍制度造成了城市居民和農村居民這兩種天然的社會身份，似乎農村居民低城市居民一等，城市居民有很多優(yōu)越感，農村居民受到壓抑。現(xiàn)在農村居民來北京、到大城市受歧視，怎能沒有精神上的痛苦呢？都是中華人民共和國的公民啊。」 張成福認為，目前戶籍制度的變化還不是很理想，公民還不能自由遷徙，但畢竟是中國社會走向進步、走向平等的一個重要標志。他說：「憲法規(guī)定的公民權利應該是平等的，這是戶籍制度變化體現(xiàn)的意義所在。」 摘自《南方周末》2001.8.30
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