三、市縣主要領導的政績考核體系、方式和程序
要按照公共服務和公共管理的政權職能，重新設計市縣級領導政績的指標考核體系、考核辦法和考核程序。把為官一任的政績?nèi)∠颍每茖W的指標、辦法和程序引導到為民辦實事上來。中國經(jīng)濟發(fā)展的基層在地縣兩級，主要要考核地縣兩級黨委和政府主要領導人。現(xiàn)行的許多政績考核體系、方式和程序有許多問題。一是注意力放在GDP上，甚至干部出數(shù)字，數(shù)字干部。由于將經(jīng)濟發(fā)展目標看得過重要，GDP增長、GDP總量排位、人均GDP指標、農(nóng)民人均收入等等，成為一個地區(qū)干部政績的主要反映指標。于是虛報數(shù)字情況很嚴重，數(shù)字中水分很大。各省的GDP增長速度要比全國的高，各地市的增長速度要比全省的速度高，各縣的增長速度要比全地市的高，這已經(jīng)是一個普遍的現(xiàn)象。特別是農(nóng)民純收入，更是容易造假。二是由于參觀考察看表面的多，出現(xiàn)了很多政績工程。比如假的小城鎮(zhèn)、假的農(nóng)業(yè)科技基地、假的養(yǎng)牛大戶等等。可能辦公大樓、培訓中心、大廈、廣場、草地等等顯眼的工程開工建設較多，而低收入者不能得到正常保障，社會保障資金短缺，教育投入薄弱。三是借債搞GDP，或者借債搞政績工程，這一任領導欠的債要下一任領導來還。許多地區(qū)和城市，曾經(jīng)借錢由政府搞企業(yè)，后來由政府借錢搞城市建設，一些企業(yè)破產(chǎn)倒閉，一些城市建設是非收益性項目，后來的領導不僅要還本，還要付息，使經(jīng)濟發(fā)展背上了沉重的負擔。考核地縣兩級主要領導干部，關鍵要從生產(chǎn)建設型的指標，轉(zhuǎn)型到公共服務和公共管理型指標上來。要把發(fā)展經(jīng)濟是黨和政府執(zhí)政之第一要務與黨政不直接發(fā)展經(jīng)濟區(qū)分開來。加大就業(yè)及失業(yè)率、社會保障、生態(tài)環(huán)境、社會治安、政府行政人民滿意程度等等加入地縣兩級主要領導考核指標體系中。只有這樣，地方兩級黨政工作，才有可能從可能造假到不造假上來，才有可能從做表面文章到干實事上來，才能從做工作給上面看到為下面百姓做工作上來，才能從以官為本、形式主義到以民為本、為民辦事上來。
實際上，衡量GDP政績有它很大的缺陷：可能修路、修廣場，上幾個大項目(資本密集型的)，借債搞工程，都可以在短期內(nèi)將人均GDP拉上去，但是，長期的就業(yè)在哪里？失業(yè)率很高，失業(yè)和養(yǎng)老保障不了，就是GDP增長很快，這樣的干部對于人民來說也是嚴重失職。因此，需要研究一整套考核地縣兩級主要領導的客觀和科學的考核體系，以此衡量人民的父母官。
這里有幾個問題需要探討。一是考核一把手，還是考核集體領導班子？我們認為，主要還是要考核一把手。但是，從體制上講，要加大一把手選副手的一定的意見參與程度。否則，考核集體，就是成績是集體的，但是出了問題也是集體的，誰都找不到。集體負責，在很多時候就是誰也不負責。需要推進副職由上級任命為主向一把手組閣為主的改革，這樣責任清楚、矛盾減少，有問題拿一把手是問，才能使考核落到實處。二是考核黨委，還是考核政府？我們認為要各有側(cè)重。黨委方面主要考核這個縣的發(fā)展戰(zhàn)略、大政方針等等確定的怎樣？保證工作做的怎樣？而政府則要考核實的，考核就業(yè)、社會保障等等這些實實在在的成績。因此，黨要改變執(zhí)政方式，不能代替政府去行政。黨在執(zhí)政的過程中，以政府的行政去體現(xiàn)黨的路線、方針、政策。三是誰來考核？我們認為，除了過去常規(guī)的考核辦法外，要加大人民代表、民意調(diào)查、一般群眾干部對地縣黨政主要領導的考核比重。以擴大人民的民主，加大人民對地縣主要領導的評價和監(jiān)督，使干部的官位很大程度上握在百姓的手中。這樣，主要領導才能為民辦事。而如果說，僅僅由機關干部來評價，由各局局長來評價，則地縣主要領導就會成為為這些干部謀利益(甚至這些部門的一些亂收費、亂審批等等也不敢動)的官員。
現(xiàn)在，中央和省的各部門都要求自己部門的工作地縣一把手負責制，各個上級部門下達的目標太多，而各種目標之間相互沖突，甚至一些目標根本是達不到的。這樣的考核，或者是太繁雜，無法實行，或者是一些指標達不到，法不責眾。新設立的指標體系要簡單可行，易于操作，成本較低，要考核到要害和關鍵方面。考核指標要與科學的考核方式和合理的考核程序結合起來。不能光有指標，而方式不妥，或者程序不合理；否則，即使有科學的指標體系，考核結果也會走樣。考核要與干部的使用和賞罰結合起來。提拔干部要論實實在在的政績，要講干的怎樣，而不論考核以外的因素，不論說的或者跑的如何。
要使地縣兩級干部考核法制化和民主化。實際上，官吏的使用也是一種利益。這種利益是個人的，是黨的，還是人民的，是不同的官吏觀。地縣主要領導政績考核指標、方式、程序，應當以法律的形式確定下來，使其法制化和民主化。越是縣一級的政權，其政治活動越接近于基層百姓的利益；因此，越應當加大人民考核和評價的力度。
黨對市縣兩級主要領導干部的考核與人大的選舉、任命、監(jiān)督等結合起來；縱向的組織考核和橫向的人民考核結合起來。在民意調(diào)查的基礎上，可以放開縣級黨政主要領導的公推力度，實行差額選舉，可以在黨代會和人代會上闡述自己的施政想法，讓代表們?nèi)ピu判，由代表們選舉決定黨政一把手的人選。另外，也可加大地一級黨政主要領導民意決定的權重。黨政干部主要由上面任命時，其工作主要是做給上面看的，精力放在跑上面上；而如果其政治命運由下面決定時，其就會將工作放在實實在在的為當?shù)厝嗣穹⻊盏淖谥忌稀Ｈ嗣裰苯咏佑|的就是這些縣一級的領導，如果將他們的政治命運很大程度上交由人民來決定，促使他們?yōu)槿嗣窭侠蠈崒嵐ぷ鳎瑫谷嗣駥χ袊伯a(chǎn)黨更加信任和擁護。
總之，如果以民為本為(失業(yè)率、社會保障、生態(tài)環(huán)境、社會治安、吃穿住行、教育衛(wèi)生、政府的文明程度等等)內(nèi)容考核地縣兩級主要領導，讓人民來考核他們的政績，并且考核與使用和責罰結合起來，才能促使地縣兩級主要領導勤學習、善思考、干實事，把自己的政治前途與為民做事結合起來。
四、發(fā)育和發(fā)展民間組織
大力發(fā)展民間的商會、協(xié)會、中介組織和其他民間組織，發(fā)揮它們在結構轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟中的政治和經(jīng)濟功能。民間商會、協(xié)會和中介組織，實際是一國和一個成熟社會政治架構中的一個重要的組成部分。它們的功能在于：1、建立政權與人民之間的對話、協(xié)商和勾通機制，形成黨和國家與人民之間的橋梁；2、成為社會自律和自治，并且相互制衡(比如會計、律師、資產(chǎn)評估、工程監(jiān)理、資信評估等事務所，就是一種社會性的監(jiān)督機構)的社會團體，可以將傳統(tǒng)體制下政府的許多事務轉(zhuǎn)移給這些商會、協(xié)會和中介組織去從事；3、節(jié)省政治成本。這些民間性的組織是自收自支性、或者盈利性的組織(如會計、律師事務所等)，在從事這些事務時，他們會盡可能地節(jié)約成本，提高效率，從而減輕了政府管理社會的財政負擔。
實行適度集中的政治體制，我們禁止結黨自由、多黨競政。但是，可以放寬對結社的限制，大力發(fā)展各種民間的非政治和準政治組織。使這些結社主要為發(fā)展經(jīng)濟和穩(wěn)定社會服務。
中國目前在發(fā)育和發(fā)展這些非官方社會組織方面還存在著這樣一些問題：1、一些協(xié)會是政府的一些部門派生出來的，協(xié)會的領導不是行業(yè)推選出來的，而是部門領導退居二線或者退休后再干若干年的場所，帶有明顯的行政色彩，并且由財政供養(yǎng)，工作方式仍然是政府行為，工作重點不是為同行業(yè)服務；2、有的協(xié)會既得不到部門的財力支持，又沒有溶合于行業(yè)之中，得不到行業(yè)會員的支持，成為維持會，一年開一次會，旅游一下，或者因為經(jīng)費問題，不進行任何活動；3、有的協(xié)會依著部門的權力，經(jīng)常開會、辦班、賣書、訂報刊等等，進行協(xié)會創(chuàng)收，或者將部門的一部分收費權力下放，向企業(yè)收費，但是沒有給企業(yè)和會員提供應有的服務，成為企業(yè)的負擔；4、由民間內(nèi)生的協(xié)會發(fā)育不暢，并受到社團登記等方面的限制；5、一些盈利性的會計、律師事務所等中介組織造假成風，中介組織的監(jiān)管有待于加強。因此，需要從積極發(fā)展民間組織的取向，對其進行改革和建設的框架性設想和安排。
從設計的框架來看，一是要發(fā)展各類工商技術協(xié)會。比如服裝同業(yè)協(xié)會、打火機同業(yè)協(xié)會等等，作用為制定行業(yè)內(nèi)部的技術標準、行為規(guī)范，與政府管理部門就有關建議進行勾通和協(xié)商，就國外的商業(yè)歧視、反傾銷等等進行集體訴訟，為行業(yè)會員提供政策、市場、價格、技術等信息等等。政府過去的一部分行業(yè)標準的制定，行業(yè)資格準入等等，都可以轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會進行。二是要發(fā)展非工商技術類協(xié)會。比如孔子學術研究會、錢幣研究會、書法書畫協(xié)會、體操協(xié)會等等，豐富民間文化體育等生活。三是發(fā)展社區(qū)性的自治組織。比如城鎮(zhèn)居民委員會，農(nóng)村村民委員會。它們不是政權的一級組織，而是民間受政府指導的自理性組織。主要用來協(xié)調(diào)社區(qū)居民社會關系，制定社區(qū)內(nèi)行為規(guī)則，規(guī)范社區(qū)居民行為，達到社會的自我性管理。四是會計、律師、資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、工程監(jiān)理、資信評級、企業(yè)投資經(jīng)營咨詢、廣告服務等等中介性組織。政府過去的一部分功能，如審計、工程監(jiān)督等等，都可以由它們來從事。五是民間慈善組織。由它們進行社會募捐，舉行公益活動獲得收益，用于幫助城鄉(xiāng)貧困家庭救助、貧困家庭子女上學、災民救助和災區(qū)重建、貧困地區(qū)教育衛(wèi)生等事業(yè)建設等等方面，形成除了政府稅收和轉(zhuǎn)移支付以外的社會性的再分配，實現(xiàn)社會的公平。
從改革和建設的過程來看，一是要改革目前行政性的協(xié)會，轉(zhuǎn)變它們的職能，從管理性改變成服務性，財政逐步減少和取消其支出，并制定協(xié)會組織法，協(xié)會領導不再由政府部門領導退居，而是由會員選舉產(chǎn)生。二是要放寬社團和中介組織登記的限制，特別是協(xié)會準入的登記限制，使各類經(jīng)濟、技術、學術等方面的民間團體能充分得到發(fā)育。三是轉(zhuǎn)變村委會和城鎮(zhèn)居委會的組織形式和職能，使它們從似乎是政權的一級延伸，真正轉(zhuǎn)變成社區(qū)居民的自治組織，為民服務，并成為居民與政府勾通的橋梁。四是對中介組織要寬進嚴管。一方面要放寬一些中介領域的準入，一些如資信評級等方面的中介組織空白要填補。加強中介組織之間的競爭，使有規(guī)模、服務好、有誠信的中介組織能在競爭中成長壯大。另一方面，制定中介活動游戲規(guī)則，規(guī)范中介行為，對造假的中介組織和經(jīng)營者，要嚴厲打擊，視其危害程度取消其中介資格，并規(guī)定其永遠不得開辦中介組織進行經(jīng)營。對民間慈善組織的財務也要進行審計，并進行嚴格監(jiān)督和管理，使社會捐助的財物真正用于社會公益事業(yè)。
政治體制改革研究的結論性看法和意見
從中國農(nóng)村社會向城市社會、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工商業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，計劃經(jīng)濟體制向一個較為成熟的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的時期，我們面臨著地區(qū)發(fā)展差距有可能拉大、民族之間的發(fā)展差距問題需要解決，貧富差距和城鄉(xiāng)貧困等需要關注，農(nóng)村剩余勞動力將大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，社會保障需要化大力氣建立；而且，在社會轉(zhuǎn)型時期，在人均800美元到3500美元的發(fā)展階段上，社會矛盾和問題較多。這些都需要有一個政治上較為集中的強有力的政權來控制和解決。而且，經(jīng)濟發(fā)展也需要有一個穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境保持它的持續(xù)和連續(xù)性。因此，有這樣一些結論性的看法和意見。
首先，政治改革的總體框架，應當是政治上集中的體制與經(jīng)濟上分散的市場體制相搭配，即借鑒東亞模式。在未來二三十年，甚至一個還要長的時間中，政治上實行一黨執(zhí)政、新聞適當管制，在充分發(fā)揚民主的前提下高中層實行間接選舉為主。政治上較為集中的政治體制的目的，是為了給經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境，解決社會結構轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中形成的諸多的復雜難題，維護和保持國家和民族的團結和統(tǒng)一。
其次，對目前的政治體制進行漸進型的改革。1、一黨執(zhí)政，但是多黨參政和議政，特別是重大事項和決策，要多黨協(xié)商和監(jiān)督；2、中國共產(chǎn)黨從過去的以黨代法和代政，向通過法律規(guī)定的方式和程序，向通過融入現(xiàn)代政治體制和現(xiàn)代公司形式等，體現(xiàn)其領導和執(zhí)政轉(zhuǎn)變。3、堅持黨對新聞的領導和進行新聞體制的改革，少一點會議領導新聞，多一點人民關心的社會新聞；少一點形式主義、對大好形勢宣傳過度，杜絕虛假報道，多一點新聞批評。4、黨管干部，對縣市與百姓生計相關的領導的任命，不能完全由縱向的組織考核、任命，而要加大人大、普通群眾的民意，黨的組織部門推薦、候選人述職競爭、公示、人大選舉、民意調(diào)查等結合起來。特別是縣一級主要領導，可加大權力給自于橫向群眾和人民群眾的制度設計。
再次，在政治體制改革的部分中，是忽視阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治體制部分，著重點放在純粹的政治部分改革上，還是重點放在阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治體制改革上，這是不同的改革戰(zhàn)略選擇。我們認為，未來的二三十年中，或者更長的一個時期中，重點應當放在阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治體制改革上。比如減少對經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟效率影響較大的政府各部門的審批、許可、收費和行政壟斷；改革對農(nóng)民和企業(yè)負擔越來越大的村鄉(xiāng)縣政治體制，特別是取消鄉(xiāng)一級政權；理順中央和地方各級政府的財稅和事權關系，避免縣以下財政和債務危機；使土地制度適應經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場經(jīng)濟體制的需要，新的土地制度與社會保障掛鉤，并使村鄉(xiāng)縣政治體制失去膨脹的土地制度基礎。
我們認為，將精力放在改革這些阻礙經(jīng)濟的發(fā)展的體制改革方面，既可以促進經(jīng)濟發(fā)展、降低政治成本、提高政治管理的效率，也可以盡可能地減少尋租的制度設置，從而大大減少腐敗的制度性機會和條件，使中國共產(chǎn)黨的領導和執(zhí)政，獲得人民的信任和擁護。實際上，人民群眾意見較大的腐敗問題，大部分是因政府各部門的尋租設置太多造成的；如果進行純粹的政治層面上的改革，不改革這些阻礙經(jīng)濟發(fā)展和充滿了尋租條件的政治體制，而且這種制度性的腐敗越來越多，還加大所謂的新聞自由，會使強權的尋租制度與新聞自由之間引起廣泛的沖突，政治上可能引起混亂，并且這種影響社會穩(wěn)定、但又不解決根本問題的改革，結果對經(jīng)濟發(fā)展沒有什么益處。
第四，政治體制改革，民主應當從下到上逐步擴大，比如居民自治體制中，甚至在縣一級，可以進行直接選舉和擴大直接選舉的程度；法律和法規(guī)制定的民主化，應當從上到下擴大，并加大對高中層政治體制的民主監(jiān)督力度。這種改革的意圖重點也在經(jīng)濟發(fā)展上，主要目的：前者促使市縣一級領導真正以民為本，將過去關注GDP、注重表面成績，轉(zhuǎn)變到著力解決絕大多數(shù)居民吃住行、就業(yè)、社會保障、因病致貧、子女就學、生態(tài)環(huán)境、社會治安、投資經(jīng)營環(huán)境等公共服務和公共管理方面來；后者主要是抑制政府各部門將部門、機構，甚至個人的權力和利益以法律和法規(guī)的形式合法化，并且要徹底改變過多的審批、許可、收費和行政壟斷，限制企業(yè)的開辦和經(jīng)營，限制就業(yè)機會的擴大，增加居民和企業(yè)的成本，并且辦事的效率越來越低等這些由“壞”的法律和法規(guī)造成的局面。
第五，政治體制建設和政治體制改革相結合。不僅要改革阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治體制部分，還應當建設一些保證經(jīng)濟發(fā)展、降低政治成本的政治體制。四個關鍵的部位是：1、制定和頒布《國家政權和事業(yè)人民供養(yǎng)法》，將吃皇糧的機構和人員膨脹的勢頭以法律的方式從制度上扼制住，以避免龐大的吃皇糧的機構和人員將國家和民族拖入經(jīng)濟發(fā)展受制、食皇糧者比納皇糧者多、最后社會崩潰的陷阱和災難之中。2、法律和法規(guī)的起草、制定和頒布過程民主化，以制約政府各部門將部門、機構，甚至個人權力和利益法律化的行為，使法律和法規(guī)真正成為“合理”的法律和法規(guī)，而不要成為絕大多數(shù)居民和企業(yè)很反感，并被認為是“壞”的法律和法規(guī)。3、完善市縣兩級干部的政績考核體系，使其考核和評價民主化，并與干部使用結合起來；4、要發(fā)育和發(fā)展民間商會、協(xié)會、學會、中介、慈善等組織，這些組織對社會自律、促進經(jīng)濟發(fā)展都有相當大的作用，并且可以減少政府不適應市場經(jīng)濟體制和阻礙經(jīng)濟發(fā)展的審批、許可、收費等等，使其能真正轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�公共服務和公共管理的政府。
第六，要對目前阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治體制部分所導致的未來危機進行分析，并對政治體制改革和建設及實行新政治體制的阻力、成本、不確定性、風險等等進行分析和評估，并進行不改與改革的比較，改革也進行多方案比較。以此來選擇成本較小，能控制風險、預期效果較好的改革方案。一是要分段進行，逐步而又堅定地進行改革；二是要進行試點，總結經(jīng)驗，避免失誤，完善方案，逐步推開；三是對于幾乎不支付成本，但是成效會顯著，然而在實施過程中會碰到很大阻力的政治體制改革建設，比如《國家政權和事業(yè)人民供養(yǎng)法》的立法和實施，市縣兩級主要領導政績考核指標、辦法和程序，法律和法規(guī)形成民主化，應當毫不遲疑地堅決推進。
另外，擴大和完善黨內(nèi)民主集中制、人民代表大會和政治協(xié)商制度，形成中央和國家領導人穩(wěn)定交替的方式和法律程序，使社會和經(jīng)濟的發(fā)展不致因為領導人的接替而發(fā)生震蕩、中斷和重大損失。
總之，通過有利于經(jīng)濟發(fā)展的政治體制的改革和建設，在一種能極大促進經(jīng)濟發(fā)展、減輕農(nóng)民和企業(yè)負擔、節(jié)約政治成本和提高行政效率的政治體制下，使國民經(jīng)濟在政治和社會較為穩(wěn)定的條件下，再能健康、快速地發(fā)展幾十年，人民生活水平、文化素質(zhì)、道德水準等等得到較大的提高，順利地實現(xiàn)我們確定的全面建設小康社會的戰(zhàn)略目標和要求更高的發(fā)展目標。等再過幾十年后，在一個國家實力較強、人民較為富裕的基礎上，讓我們的后代們?nèi)グ凑账麄兊奈镔|(zhì)文明和政治文明需要，依靠他們的政治智慧，去選擇他們更加滿意的社會主義政治體制。
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(這是“從經(jīng)濟發(fā)展角度冷靜地思考和設計政治體制改革”課題十個研究分報告之一，是整個課題提綱性的研究成果，由周天勇執(zhí)筆。其他的研究分報告為：建設公共服務和公共管理型政府的框架設計；縣和縣以下政治體制的問題及其改革思路和對策；中央和地方財政稅收和職能體制的改革安排；土地制度的供求沖突和改革的框架性安排；黨對國有和國有控股企業(yè)領導方式的研究；解決稅費養(yǎng)過于供問題的制度安排；法律和法規(guī)形成的民主化過程與其執(zhí)行的監(jiān)督程序；市縣領導政績考核的指標體系、方式和程序；商會、協(xié)會和中介組織的功能定位和制度安排；課題組成員有：周天勇、馮 韌、唐海濱、馬懷德、王安令、辛 鳴、韓保江、尤元文、梁 朋等。)
(中央黨校研究室課題組；周天勇教授供稿)
(來源：人民網(wǎng)理論頻道）
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