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文/于津濤
事實上，黨的各項方針制度不能說不健全，但如果束之高閣，那就成了一紙空文。
在中國，一位優秀的德才兼備的縣處級官員步入正部級黨政領導干部序列到底需要多長時間？在縣、市、省甚至更高級別的黨政領導崗位上最多能干多長時間？這曾經是一個類似哈姆雷特式的對官員仕途命運的疑問，顯然其中充滿著不確定性。
這種“不確定性”常會出現兩個極端：一是縣、市一級的干部職級升遷、崗位變動迅速、頻繁，更不乏某些干部因某種因緣際會奇跡般地得到“火箭式”的提升；二是步入較高職級的領導干部序列后，干部的任職時間、崗位、屬地常出現凝固不前的穩態，能上不能下，能進不能退，甚至“官滿為患”。
中共中央正在部署推進的干部人事制度改革試圖打破這塊堅冰。
近日，中共中央辦公廳印發《黨政領導干部職務任期暫行規定》(以下簡稱《任期規定》)、《黨政領導干部交流工作規定》(以下簡稱《交流規定》)、《黨政領導干部任職回避暫行規定》(以下簡稱《回避規定》)三個文件，規定：縣以上黨政正職領導干部的每個任期為5年；在一個任期內因工作特殊需要調整職務，一般不得超過一次；在同一職位上連續任職達到兩個任期10年的，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務；在同一層次領導職務累計最長任職時間為15年；在同一職位上任職滿10年的，必須交流。
在任職過程中，姻親關系、成長地回避則成為剛性要求。《回避規定》第十四條表明：領導干部必須服從回避決定；無正當理由拒不服從的，就地免職或者降職使用。
顯然，在干部人事制度改革中，任期、提拔、交流、回避等最敏感的神經元已經觸動，堅冰在融化。
“中共中央對縣級以上黨政‘一把手’的任期、交流從時間到空間明確界定上下限，這顯然是對‘一把手’的權力進行真正的限制；而在同一層次領導職務最多任職15年，將有益于進一步打破領導干部終身制。特別是任期制，在黨內呼喚已久，三規定出臺之后，在干部任用上將更加有章可循。”中共中央黨校黨建部盧先福教授表示。
至此，中辦關于干部人事制度改革的一系列文件與此前頒行的《公務員法》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨內監督條例(試行)》等法律法規一道，構成了一個較為完備的干部人事工作法規體系，制度設計更趨完善。
從“小步快跑”到“穩步推進”
依據《任期規定》，從縣委書記做到省委書記這一職位最快也需要12年。前提則是：在規定許可范圍內，這名官員在每一個任期內(5年)都會“因工作特殊需要”被調整職務，得到升遷(每個任期一般不得超過一次)；而且他也不必干滿5年，每3年就會得到一次調整職級的機會。
“但這顯然已經不是一種常態，而是一種特例了。可以理解為，此次干部人事制度改革在制度設計上為優秀人才的脫穎而出也留下了可操作的空間，但在任期要求上，更強調保持干部隊伍的穩定性，在交流上則注重擴大交流的范圍和區域。”原中共中央組織部部長張全景在接受記者專訪時就此評價道。
張全景不久前剛剛在浙江省考察調研了縣(市、區)黨政正職跨市交流的情況。
記者了解到，自去年6月開始，浙江省試行了縣(市、區)黨政正職跨市交流，到今年7月份為止，已經有25名縣(市、區)黨政正職領導進行了交流。其中，提拔交流的16人，平職交流的9人；擔任縣(市、區)委書記的14人，擔任縣(市、區)長的11人；平均年齡42.08歲，最小的37歲。各市交流人數與所轄縣(市、區)數量基本成正比。
張全景指出：“此次中央出臺的關于干部任期、交流、回避制度的規定是歷史經驗與時代需要的結合，也是理論與實踐的結合。這三個文件針對干部人事制度改革過程中迫切需要解決的問題進行分析研究，同時吸收了全國各地的成功經驗，因此有很強的可操作性與針對性。過去各省雖然也在做，但做法五花八門，在任期時間上各有各的理解，隨意性很大，現在把原則性和靈活性、一般性和特殊性統一起來，更便于組織人事部門操作執行。”
以往基層干部隊伍中普遍存在一種不正常的心理預期，往往任期還沒到就想踮著腳尖往上走，這是十分不正常的。
“事實上，越到高層，干部隊伍愈趨穩定，基層則反之。一市一縣黨政正職十年七任、甚至十年八任的現象并不少見。因此，各地組織部門在進行任期制試點的實踐過程中，更注重通過制度設計對干部升遷交流的人為空間進行打壓：一看是否按程序用人；二看是否存在錢權交易。隨著制度的完善，對違規用人查處的力度在加大，跑官要官、買官賣官、突擊提拔任命、帶‘病’提拔的不正常現象將越來越少。”四川省委組織部干部一處處長戴允康表示。
可以觀察到，今后在干部提拔任用過程中，“小步快跑”和“超級提拔”的將越來越少，而“穩定推進”，至少干滿一個五年任期將成為官場常態。
“湖南經驗”的啟示
“如果一位領導干部40歲時就任‘一把手’，然后在這個位置上一干二十年不動，那這和終身制幾乎沒有什么區別。”湖南省工商行政管理局早在去年就進行了干部任期制試點，湖南省委組織部研究室主任冀準在進行試點調研時工商管理局有人提出，各局局長能不能最多干滿四個任期二十年？冀準這樣回答道。
“我當時就說，正職在同一職位上連續任職最多十年。這應該是一個剛性規定，否則還叫什么任期制呢？”
早在2002年6月，湖南省便在懷化市選擇會同、靖州兩縣，率先在全省進行了黨政領導干部任期制試點工作；2005年7月底，試點工作由懷化兩縣試點擴大到懷化全市、常德桃源縣、省工商局系統和長沙瀏陽市。
試點規定：委任制和選任制的黨政領導職務的任期為5年，在同一職位上連續任職不超過兩個任期(共計10年)，黨政領導干部擔任縣處級以上同一職級領導職務累計不得超過15年。
在試行任期制過程中，懷化市則設置了9條干部安排渠道，即：提拔、連任、交流、改任下一職級領導職務、改任非領導職務、待崗、到企事業單位任職、退休、離職分流等。據統計，自推行任期制以來，懷化共有150名領導干部被改任為非領導職務或降職，35名領導干部主動要求提前離崗或退休。
“中組部曾在懷化召開了全國黨政領導干部職務任期制座談會，對懷化市的做法給予了充分肯定。事實上，湖南任期制試點工作比較成功、反響也較好。在進行過程中幾乎沒有什么阻力。這種自上而下的改革還是比較順的。”湖南省委組織部研究室主任冀準說。
記者了解到，湖南省以試行領導職務任期制為突破口，探索建立健全正常的干部退出機制，大力疏通干部“出口”，在建立領導干部正常退出機制方面積累了一定的經驗。
冀準認為，“任期制解決的是領導不到年齡不退，或者在任期內頻繁變動太多的問題。任期制與領導干部年齡不畫等號，這是兩個問題。實際上，嚴格執行領導干部任期制對提高黨的執政能力十分重要，否則，對執政黨來說長期不守信用很危險。”
事實上，《任期規定》與“湖南經驗”大體暗合，只不過，湖南的任期試點同樣適用于黨政副職領導干部。
“特殊需要”尚需進一步詮釋
“有了制度，關鍵還在于執行，以及在執行過程中能不能動‘硬’的。比如此次《任期規定》明確規定黨政領導干部在任期內應當保持穩定，如因工作特殊需要調整職務，一般最多不超過一次，如果變動超過二次了，就違背了干部選拔任用條例，應該納入監督范圍。”四川省委組織部干部一處處長戴允康說。
戴允康認為，制度的剛性設計應該進一步加強，“即使如此，事實上還是難以避免選‘喜歡的人’這樣的事情發生，要公平公正地選人，是不是制度設計就能完全解決問題？對組織部門來說，選任干部時應該嚴格比照‘尺度’，也就是按照規定動作執行，控制人為可能操作的空間。”
“這三個規定的出臺事實上是黨的自身建設改革的一個進步，符合民心。針對一段時期以來，人民群眾呼喚很久的問題進行了規范和梳理，比如干部在任期內必須至少任滿一個任期。但我也有一個憂慮，就是‘因工作特殊需要調整職務除外’，這一點有弊有利。有利的方面是，給優秀人才脫穎而出留下制度空間；但弊端也是明顯的，就是仍然留下了一個‘口子’，有消極的一面。”成都市委黨校黨建部主任劉益飛告訴記者。
“《任期條例》還是一部暫行條例，表明允許修改完善。”劉益飛建議，對何謂“特殊需要”應該進一步界定并具象化，“任何制度都有例外，這很正常，關鍵是不能以少數人的意志為轉移，如遇例外情況應該遵循什么樣的程序進行？這樣民主和監督的作用才能體現。”
需要指出的是，《任用條例》適用于縣以上正職領導干部，對為數眾多的副職領導任期沒有做出明確規范，事實上縣以上副職領導干部隊伍亟待瘦身。因此，規定還有進一步完善的空間。
“最近有報道，某地縣長調動，也會突擊提拔安排100多人，這樣的事情如果繼續發生是很危險的。事實上，黨的各項方針制度上不能說不健全，但如果束之高閣，那就成了一紙空文。因此，中央出臺的三項規定關鍵在于抓落實，定了就要堅決執行，成為剛性指導。交流和回避制度近年來執行得比較好，而任期制則首次以文件的形式固定下來，那就應該選擇有利時機，緊密與換屆相結合，有些人該上就上該下就下，抓住歷史機遇，做好干部人事布局工作。”原中組部部長張全景指出。
(摘自《瞭望東方周刊》)
