(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)
北京6月，并不酷熱的空氣中卻有種一觸即發的火藥味，23日，國家審計署審計長李金華關于2003年的審計報告再次掀起了猛烈的風暴。
一張列滿了從中央預算管理、中央基本建設預算管理、中央部門預算執行稅收征管、專項資金使用、財政資金投資效益，到金融機構資產負債損益、原國家電力公司巨額經濟責任等問題的“審計清單”讓人觸目驚心。
而處于漩渦中心的國家審計署卻出乎意料地反應淡漠，保持著謹慎的緘默。從審計報告公示之后，這里已經成了“敏感地帶”。
在公眾輿論中，審計報告實際只是山上推下的第一塊滾石，但它威力強大，不斷地擊打，推動越來越多、越來越重的石頭滾下——隨著媒體調查的介入，對更加具體的案例的描述繼續在加深審計報告公布后帶來的那種震撼感。
在最初的震驚過后，對“審計風暴”的關注越來越集中到問責的層面。
大案要案結果如何？
問題披露出來后該如何處理？這是公眾最關心的問題。
6月24日，100多名全國人大常委呼吁腐敗問題要有下文，從這條被廣為轉載的新聞中卻可以看到，他們對于去年國家審計報告的處理情況幾乎一無所知。比如李梅芳委員直言困惑，“去年審計了國家林業局挪用和貪污3300多萬，后來這個事情怎么處理也不知道，這次又查出來國家林業局下面的單位用更惡劣的手段，變更項目來騙取錢。像這樣的部門、這樣的系統屢查屢犯，查出來的結果怎樣？”
有委員建議，明年聽審計報告的時候能否有個附件，把今年審計揭露的問題，到底改得怎么樣，對違法違紀人員行政處分和法紀追究結果怎么樣，要作為附件印發給常委會與會人員。
但問責已非審計部門的權限。在一些國家采取的是“監審合一”的模式，將對“事”監督和對“人”處理的方式結合起來。而在我國，審計結果出來后，一般會有紀委、監察部、司法部、公安部等部門介入，對披露出來的問題進行處理、落實，這里面有個多部門協調的問題。“不能說多部門的協調體制不好，但發揮作用的效率還有很大的空間。目前我們需要考慮的是，如何使這種多部門協調的體制更好地發揮作用。”國家審計署培訓中心副主任、高級審計師章軻表示審慎地期待。
審計署的一位官員說，審計報告中披露的問題一般都會得到落實。在審計意見下達后，按規定要求被審計單位應在90日之內反饋資金結果。像糾查、處罰、罰款之類的問題都會落實；涉及到人的問題，進入司法程序后，他們往往能得到立案的通知，具體的處理結果審計部門沒辦法干涉。
記者對去年審計報告涉及的一些大案要案的處理狀況進行了追蹤調查，結果顯示，大部分案件已經得到有效處理。
比如去年頗為引人注目的案件之一：中國電子進出口總公司原總經理等人，于1994年10月和1995年2月，違規為北京和山東兩家公司辦理進口貨物信用證擔保，還擅自動用巨額資金投資或出借給香港和北京的有關公司，給國家造成巨額損失，直接責任人曾7年沒有被追究責任。
記者了解到，對此事國務院已責成公安部立案查處，審計報告提及的擔保、投資和借款事項已經打了多年官司，當時的直接責任人、中電公司財務處副處長巫某已經被判處無期徒刑。
如涉及金融機構的案件，去年的報告提到，對建設銀行及其20個分行2001年資產負債損益情況的審計，查出隱瞞收入、盈虧不實、私設“小金庫”等問題；違規經營問題比較突出，主要是違規放貸、違規簽發及貼現承兌匯票、高息攬存和違規拆借。抽查建行廣州地區8家支行的樓宇按揭貸款，發現有10億元是虛假按揭，有的不法分子甚至內外勾結，騙取銀行資金。如廣東省汕尾市公安局某副局長，1998至1999年，冒用他人名義，出具虛假證明，騙取建行廣州市芳村支行按揭貸款3793萬元，有3270萬元已無法追回，其中轉入該副局長等人個人賬戶的2576萬元全部被提取現金，去向不明。
記者通過有關方面了解到，目前，該副局長等9名犯罪嫌疑人已被公安機關拘捕。2003年初，建設銀行收到審計署的審計意見后，迅速查處暴露出的各種問題，已處理474名責任人。根據審計報告反映的21起經濟案件線索，建行已處理8起經濟案件，處理責任人39名；正在處理的7起；待處理的6起；對其中性質嚴重的原汕尾市公安局某副局長出具虛假證明、騙取銀行資金的問題，建行追究了8名有關人員的責任，包括處級干部3人，科級干部2人。建設銀行廣東省分行對部分支行存在的虛假按揭貸款問題進行了多次清理，目前已有63名責任人分別受到行政或經濟處罰。
在去年的審計報告還提到，湖北省荊州市長江河道管理局洪湖分局某副局長與他人相互勾結，在界牌河段長江干堤綜合治理項目建設中，采取捏造項目、簽訂虛假合同、偽造驗收資料等手段，涉嫌騙取私分國債資金206萬元。
記者通對有關方面的采訪得知，此案已移交當地司法機關立案查處，目前有6名犯罪嫌疑人被拘捕、判刑，其中某副局長被判處有期徒刑14年。
但是，盡管多方努力，記者卻很難得到中央有關部門對自身存在問題的處理情況。
事實上，在每一輪的審計風暴中，這方面的信息都分外引人注意，而出現問題的部門也格外諱莫如深。在此次審計署報告中，又一批部門和機構上了“審計名單”，它們包括：動用中國奧委會專項資金蓋住宅樓的國家體育總局；編造、變造“林業治沙項目”貸款合同套取財政貼息資金的國家林業局調查規劃設計院，以及違規使用預算資金的國防科工委。
此次審計報告中透露出來的一些大案要案已經開始了問責的過程，關于一些問題的處理情況不斷見諸報端。如報告中提到的，投資22.79億元的國家重點建設項目河南省煤氣化工程，從立項到2001年竣工投產歷時16年，其間燃氣市場供求發生重大變化，但項目決策者和建設單位仍堅持按原定規劃進行建設，致使項目建成后只能按設計供氣能力的一半運行，經營陷入嚴重困境，僅2002年度就虧損兩億多元。
據稱，河南省政府及煤炭工業局等已多次研究煤氣化遺留問題，并正在慎重調研，準備選擇煤業大集團來對該公司進行資產重組。
而采取各種手段弄虛作假、偷工減料的長江堤防隱蔽工程，現在已發現涉嫌經濟犯罪案件線索15起，已向司法機關移送案件7起，有5起已經立案，涉案人員32人，目前已逮捕21人，其中正廳級1人，處級4人；移交長江航道委員會紀檢監察部門查處20余人，還有部分涉嫌犯罪的案件正在進一步的調查落實中。
遺憾的是，這些信息中依然不包括國家有關部委的處理情況。究竟誰將為這些問題負責，公眾依然不得而知。
如何杜絕一犯再犯？
面對這樣一份審計報告，公眾往往會問：為什么有些問題在不斷重復發生？如林業局的名字，已經是兩次出現在“審計名單”上，而長江堤防工程，也是第二次出現，并且數額比去年更為巨大。
國家審計署審計科研所副所長、研究員崔振龍認為，盡管今年的審計報告所列的8個方面問題諸如中央預算管理、中央基本建設預算管理、中央部門預算執行、稅收征管、專項資金管理使用、財政資金投資效益、金融機構資產負債損益、原國家電力公司領導班子任期經濟責任等，與去年同期所作的審計報告類似，但今年的審計報告在揭露問題的同時更關注制度缺陷，即由于缺少相關制度或制度設計不合理導致問題的產生。
“這就是審計要在宏觀層面上發揮作用，向有效性轉變，通過審計不僅要揭露問題，而且要促進國家制度的完善。這跟審計人員認識水平的提高有關，跟我們的戰略轉移也有關。我們更注重從宏觀層面上解決問題，不能老是就事論事，這樣才能避免問題的一犯再犯。”
國家審計署培訓中心副主任、高級審計師章軻把報告中披露的問題分為三類：
一類是水平問題，包括管理、決策、認識水平。這類問題的解決有賴于認識水平的提高，尤其在決策中程序很重要，信息應該公開，同時制度建設應該跟上，杜絕同類問題的發生。
二類是在目前表現得很強烈、而且預計在未來10年還會繼續存在的問題，就是部門利益或小集體利益。部門利益的產生其實是跟近年來轉制過程中的激勵機制和分配機制有關。這類問題的解決并不能隨著審計報告的出臺而迅速消失，需要在改革中慢慢得到解決。
三類是舞弊、犯罪問題，這是屬于嚴厲打擊的范疇。
“按照《審計法》，審計目標一般有三個層次：真實、合法、有效。事實上，我們現在正在關注‘有效’。新的五年審計規劃中，我們要拿50%的力量向效益審計轉變，使審計效益向更高層次發揮作用。”一位審計署的工作人員這樣透露。
審計獨立性如何保證？
去年，中央電視臺《面對面》記者王志采訪李金華的時候，反復追問，剛剛點了財政部的名，“轉手你還得跟財政部要錢，你怎么能保證公正？”
而李金華那時也承認，這確實是使人們感到疑惑的一個問題。“我覺得這個問題可以從通過立法進一步從體制上……去解決這個問題。……比方說通過法律的規定，把審計的經費獨立出來。”
“審計報告對許多問題的披露得到了中央政府的支持，說明了它的現實有效性。在這種現實有效性下，中國審計工作還有待得到公眾的支持和諒解，比如審計的獨立性。”章軻這樣評價兩次審計報告取得的強烈反響。
審計的獨立性問題在學界和社會上一直存有爭議之聲。人們不斷追問的是，在我國現行的體制框架內，審計帶有較濃厚的政府內部監督色彩，既要監督政府又要受政府領導，它的獨立性如何能得到保證？
對于審計獨立性的理解，學者從理論上往往將其概括為兩個方面，一是形式上，一是實質上的。形式上的獨立主要是從組織地位上保證審計機構的獨立性，機構設置能保證審計機關在領導和被領導的關系中，不存在和被審計單位有經濟和行政上的聯系，如此才能保證審計工作不受干擾。
現在有一些國家是將審計機構設置在立法機構下，還有一些國家的審計部門是獨立于立法、司法和行政之外的。崔振龍認為，我國審計機構設置在政府內部，這種體制并不見得有多大的缺陷。1982年憲法確立的這種審計制度適合當時特定的政治和經濟條件。憲法明確規定，“國家審計機關在國務院總理的領導下獨立開展工作，不受其他部門單位的干涉。”所以雖然是在政府的領導下工作，但憲法保證了審計的獨立性。
針對公眾和媒體所質疑的審計“體制缺陷”，崔振龍的觀點代表了相當一部分學者的認識。審計的獨立性不能光看它歸屬于哪個機構，而是看它有無實質的內容。比如，如果審計機關的預算不能相對獨立和超脫，那么它對財政部門就會有一定的依賴關系，就不利于審計部門對財政部門進行高效率地、更加嚴格地監督。還有，如果人員和機構的管理受制于政府的某些部委，那么在審計時就會受到牽制。“這些方面都是需要更好地改善，不一定說審計機關要歸誰管才能解決問題。當然，為了更好地揭露問題，在審計的獨立性方面應該更好地創新。”高級審計師章軻提出。
相比形式上的獨立性，另一種更重要的是審計的精神獨立，即人的精神面貌和工作態度。“人的獨立性是內因，制度是外在的約束。我們要保障審計的獨立性，在目前的制度框架下審計是有其制度空間的。”
“我認為目前的審計體制并非沒有弊端，但適合國情。”崔振龍強調。一些國家立法機構在預算管理上的權力非常強，在這種情況下審計部門設立在立法機構下，服務于預算管理就更容易發揮作用。而就我們國家目前情況看，政府在整個國家經濟管理中發揮著非常大的作用。比如說金融機構不是獨立的、市場化的金融機構，是國家所有的，它的管理很大程度上是依賴政府去管理的；財政很大程度上是政府在管理；國有企業也是政府在管理。在這種特定的經濟管理模式下，如果脫離政府，審計工作的空間可能更小了。
但學者們也不諱言審計工作自身的局限性，比如事后性，只能在事后監督，沒辦法做到事前監督。與此同時，目前國家審計機關的力量比較有限，不可能百分之百的覆蓋，每年只能有重點的選擇，這樣難免造成一些重大問題不能及時發現。
但來自審計署的消息還是令人振奮的：從今年4月開始，以后每年審計報告將實行“直通車”，不論面對被審計機關還是向上匯報只采用一個報告，全面反映情況，表達審計機關的意見，并向社會公布，提高審計機關的透明度。而往年只是選擇其中的一些事項向社會報告，并且備有“不同版本”。
“國家審計機關正在走向開放，如果沒有這點，我們今天就無法看到這些問題披露在公眾面前，這本身就說明了中國政治文明建設的進步。”國家審計署的一位官員對記者說。
建議審計部門轉為對人大負責
李金華審計長上周三向全國人大常委會做的審計報告創了兩個紀錄：其一，報告全文11000余字，85%用來談問題，10%用來提意見。問題涉及面之廣、點之多、度之深，前所未有。
記得去年的審計報告就曾引起了轟動。那份報告全文8000余字，90%用來談問題提意見。當時，有聽過報告的人大常委對媒體表示：“從未見過如此嚴厲而坦率的報告。”
不知這位委員聽了今年的報告后會作何感想。
其二，輿論反響之熱烈。各類媒體的如潮報道自不待言，短短幾天內新浪網上的相關評論就逼近了500頁，有1萬多人發表了觀點。這樣的熱評，同期內只有歐洲杯足球賽可以媲美。
在這里，筆者想把媒體報道中已多次提及的一個觀點專門提出來，那就是：建議決策者考慮讓審計部門由現在的對行政機構、即各級人民政府負責，轉為對立法機構，即各級人民代表大會負責。
為何要做這樣的調整呢？
首先是便于審計部門更好地履行職責，藉此加強人大監督的力度。
1983年設立的國家審計署是國務院行政序列中的正部級單位，按照《憲法》規定，其職責是“對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督”。
通俗地講，審計署的工作就是“查賬”，所有的公共資金和公共資產(國有資產)，均在其審查之列。用李金華的話來講，“審計就是國家財產和納稅人的看門狗”。
按理來說，這條“看門狗”的權威已經有了足夠保障，我國《憲法》和《審計法》都規定：“審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”
既然如此，審計部門還有必要轉對人大負責嗎？
各國的經驗已經證明，外部監督總是比內部監督更有效。審計署再獨立，畢竟仍隸屬行政系統，不能完全排除內部監督可能帶來的問題，何況像李金華這樣的審計長又太難能可貴。
正因為如此，在已經建立國家審計制度的160多個國家中，大多數國家的審計機關都完全獨立于政府，直接對議會負責并報告工作。李金華本人也同意，這種模式是目前世界審計制度的主流。
從法理上講，審計部門轉對立法機構負責也更為順暢。
如前所述，審計部門的職責是看護國家財產。所謂國家財產，在我們這個以公有制為主體的國家，就是國有資產。我國法律規定，國有資產歸全民所有。我國法律還規定，由公民納稅形成的公共資金，使用前必須列入各級政府預算，預算由人民代表大會批準，預算執行接受人民監督。
根據《憲法》，我國人民通過經其選舉產生的人民代表行使國家權力，而人民代表行使權力的機關，正是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。
長期以來，各級人大在行使權力的過程中或多或少地處于有心無力的尷尬境況。以預算審批為例，這項《憲法》賦予人大的重要職責一直未能得到很好的履行。地方人大尤其是市縣人大，許多都沒有設立預算委員會。而全國人大常委會的預算工作委員會也只有20個人。很難想象，這區區20個人如何去審查上萬億的中央預算資金。
全國審計系統有8萬余人(其中國家審計署2000余人)，其中大部分是專業財會人員。如果這8萬大軍能夠劃歸人大，那么勢必大大加強人大系統的專業化，從而大大提升其監督“一府兩院”(政府、檢察院、法院)的能力。
如果人大其他方面的制度建設也能同時推進，比如人大代表的專職化，那勢必會對中國的廉政建設、民主與法治建設起到深遠的影響。
當然，審計部門轉變隸屬關系事關全局，首先面臨的問題就是需要修改《憲法》、《審計法》等相關法律，因此不可不慎。
但是，改革總是會遇到困難的。換一個角度看，相比把計劃經濟改成市場經濟這樣的大改革，審計制度的改革就只能算是小改革了。( 文 ／ 張立勤 摘自《南方周末》)
