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在政治運(yùn)作中，似乎可以套用托爾斯泰的一句話：良好的政治都是一樣的，不良的政治則是各式各樣的。任何良制都具有一定的理性基礎(chǔ)，都有其深刻的內(nèi)在邏輯。創(chuàng)新固然重要，但必須深究創(chuàng)新背后的邏輯，這樣，所創(chuàng)之政才可能不僅是“新政”，而且是“良政”
最近幾年，隨著中國(guó)政治的日益公開化，有關(guān)官員問責(zé)制的提法不斷見諸報(bào)端。不少地方甚至出臺(tái)條例，發(fā)布文件，推行官員問責(zé)制。這一政治改革的創(chuàng)新舉措若能以制度化、程序化、理性化的方式漸進(jìn)推行，必當(dāng)對(duì)中國(guó)政治的民主化有積極作用。然而，如果不深究問責(zé)制度之內(nèi)在邏輯、制度結(jié)構(gòu)以及可能產(chǎn)生的利弊而倉促實(shí)行，甚或?qū)⑼菩袉栘?zé)制僅僅作為有利于宣傳和提升政府形象的舉措，則可能未見其利，先見其弊。
官員問責(zé)制乃是西方政治的產(chǎn)物，它所體現(xiàn)的是所謂“責(zé)任政府”(responsible government)的原則。一提責(zé)任政府，人們首先的反應(yīng)是一個(gè)有責(zé)任心的政府，對(duì)人民利益負(fù)責(zé)的政府。從廣義上說，這種理解并不為錯(cuò)。但當(dāng)我們討論官員問責(zé)時(shí)，責(zé)任政府有其較為狹窄、較為確切的含義。
從學(xué)理上說，責(zé)任政府有兩個(gè)基本內(nèi)涵，一是在道義層面上的責(zé)任政府，二是作為憲政制度的責(zé)任政府。
在道義層面上的責(zé)任政府所體現(xiàn)的是政治民主與政治公開的原則，有人把這種責(zé)任政府表述為政府應(yīng)該對(duì)人民有所交待(accountable)的原則：它不僅要求政府考慮人民的利益，追求人民的福祉，而且要求政府對(duì)人民解釋、說明其決策的目的、依據(jù)及結(jié)果；人民可以經(jīng)由大眾媒體或其他途徑對(duì)政府施政提出批評(píng)，政府必須對(duì)人民反應(yīng)強(qiáng)烈的意見作出說明，解釋其接納或不接納人們批評(píng)的理由；政府施政的結(jié)果需接受人民的評(píng)估，以體現(xiàn)對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神。
這種對(duì)人民“交待的”“責(zé)任”政府不同于獨(dú)裁、傲慢的政府。獨(dú)裁政府的基本特征是統(tǒng)治者有絕對(duì)權(quán)力與專斷意志，其行為與決策不必以大眾的意見為依歸，他可以我行我素，獨(dú)斷政綱。政府作何種決定、基于何種理由、會(huì)有什么樣的后果，它都拒絕向人民做出解釋。當(dāng)政府的某些政策或行為招致輿論強(qiáng)烈質(zhì)疑或批評(píng)時(shí)，政府或者傲慢地拒絕解釋，或者專橫地壓制批評(píng)。
如果在這個(gè)意義上談?wù)撠?zé)任政府，那么，毫無疑問，責(zé)任政府體現(xiàn)了民主政府的基本施政原則與行為方式，代表了政治改革的方向，必須大力倡導(dǎo)之。
除了道義層面上的責(zé)任政府外，還有作為一種憲政制度的責(zé)任政府，其最典型的形式是英國(guó)式的責(zé)任內(nèi)閣制。其基本出發(fā)點(diǎn)是議會(huì)主權(quán)，政府向議會(huì)負(fù)責(zé)。在這種制度下，政府的組成需經(jīng)議會(huì)同意，政府的重大政策需由議會(huì)通過，政府成員對(duì)施政不當(dāng)及違法行為需承擔(dān)責(zé)任，包括政府的部分閣員甚至全部閣員在無法得到議會(huì)信任時(shí)辭職。與責(zé)任政府制相異的是美國(guó)式的總統(tǒng)制。在這種制度下，總統(tǒng)、國(guó)會(huì)與法院實(shí)行分權(quán)與制衡原則，政府的政治官員雖在任命時(shí)需經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，但其施政只對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，而無須對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，其進(jìn)退亦以元首的信任為依歸，而不以國(guó)會(huì)信任與否為轉(zhuǎn)移。
我國(guó)政治制度實(shí)行人民代表大會(huì)制度，在理論上具有責(zé)任政府之框架。但遺憾的是，在實(shí)踐中，黨政權(quán)力獨(dú)大，人大的最高權(quán)力得不到體現(xiàn)。行政官員的任命、行政部門的施政很少真正向人大“負(fù)責(zé)”。人大對(duì)行政官員的失職與違法行為也很難真正追究責(zé)任。在這種情況下，提出所謂的官員問責(zé)制，在本質(zhì)上是追求憲政的目標(biāo)，恪守憲法的程序。
如果這樣理解問題，那么，很顯然，目前倡導(dǎo)責(zé)任政府或官員問責(zé)制的關(guān)鍵不在于提出口號(hào)與原則，而在于建立健全制度與程序，以法律或條例的方式規(guī)定何種官員所負(fù)何責(zé)，誰來問責(zé)，何人依何種程序判定官員失責(zé)，失責(zé)官員當(dāng)受何種處分。只有當(dāng)具備了這些程序時(shí)，問責(zé)制才可能是一種有意義的制度建設(shè)。否則，所謂問責(zé)制就可能成為一種隨意性極強(qiáng)的擺設(shè)，甚至是平添某種政治不確定性的弊政。
判斷一個(gè)政治體制優(yōu)劣有諸多標(biāo)準(zhǔn)，其中之一就是制度化與程序化的程度。制度化產(chǎn)生可預(yù)期性。一套制度化的官員問責(zé)制會(huì)使大眾對(duì)官員的行為有某種預(yù)期，也使官員對(duì)自己施政行為可能給自己帶來的后果有某種預(yù)期。這種預(yù)期會(huì)促使官員努力奮進(jìn)。
而缺乏制度化、程序化的官員問責(zé)制僅僅在官員頭上高懸了一把隨意的利劍。這把劍可能會(huì)使官員謹(jǐn)慎，但決不會(huì)使其奮進(jìn)。
(來源：中國(guó)《新聞周刊》2003年第37期，作者：北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授 李強(qiáng))
