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　　(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)

　　文/李松

　　在缺乏嚴密防腐體系的情況下，主要官員無序而頻繁的調動，與清廉無關，卻能為腐敗助陣。

　　“趁現(xiàn)在年輕，應多換幾個地方任職，使自己多些資歷。”4月18日，一位在云南工作的朋友對記者說，“壓力很大，如果到45歲還不是縣(處)級，就沒多少晉升機會了。”

　　這位朋友在該地擔任“一把手”還不到兩年，就接到調令要到其他地方任職。按他的說法，“這幾年已折騰好幾個職位，有些連屁股都沒坐熱。”

　　近年來，中央提出了推行干部任期制的要求，各地進行了不少有益的探索。但事實上，在一些地方，領導干部調動過于頻繁、任職難以屆滿的現(xiàn)象比較普遍。

　　《瞭望》新聞周刊調查發(fā)現(xiàn)，主要官員隨意無序的流動，不僅誘發(fā)了執(zhí)政理念短期化、執(zhí)政行為浮躁化、執(zhí)政政績泡沫化等問題，也破壞了正常的職務晉升規(guī)則，助長了“跑官要官”、“買官賣官”等腐敗現(xiàn)象的蔓延。

　　受訪的有關專家認為，要解決主要官員調動頻繁的問題，還須從嚴格落實任期制入手，進一步完善干部任免調配與依法任免相統(tǒng)一的機制，加強各級人大和主管部門對官員任期制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度。這是我國廢除了官員職務終身制后，干部人事制度改革的一個方向。

　　“走馬燈式”的超常規(guī)調動

　　近年來，不少地方主要官員換屆后法定任期未滿，就由上級主管部門宣布工作調動的情況較多，而且這種調動通常很突然，理由往往是簡單的一句“根據工作需要”。

　　2006年8月6日，中央發(fā)布了《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》、《黨政領導干部交流工作規(guī)定》，這兩個規(guī)定從制度上對官員任期和交流進行了細化和規(guī)范，強調要處理好官員任期與官員交流的關系。

　　實際上，與頻繁調動相反，長期以來，主要官員在一個地方或一個職位上任職十幾年的現(xiàn)象也屢見不鮮，從而為一些官員編織錯綜復雜的地方關系網，給小集團或個人謀取非法利益提供了便利。

　　這兩個文件的出臺，被認為是相互聯(lián)系的“組合拳”——前者規(guī)定官員在任期內保持穩(wěn)定，不要頻繁調動；后者則規(guī)定官員在任期結束后加快流動，防止產生利益結合。這表明我們黨在干部管理制度上，有了清醒的自我約束和革新意識。

　　受訪專家指出，如果這兩個文件能得到真正落實，官員任期過短或過長的問題，也將會得到有效解決。但記者調查發(fā)現(xiàn)，情況并不盡如人意，反而，之前一直存在的官員頻繁調動問題，卻越是變本加厲了。

　　按《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十八條規(guī)定，“地方各級人民政府每屆任期五年。”可在很多地方，不僅縣上“一把手”調動頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子更顯突出，幾乎是一年一任，往往干不滿一屆。

　　全國政協(xié)委員、中國市長協(xié)會副會長兼秘書長陶斯亮，曾經隨機調查了我國150個城市。調查結果顯示，這些城市在2002年到2006年的市長任期中，更換了一次市長的城市有92個，占61.3%；更換了兩次的有38個城市，占25.3%；一直在做沒有更換的占13.3%，只有20個城市。

　　一個典型案例是，自1993年至今，有9人先后擔任河北省邯鄲市市長。2009年2月15日，54歲的郭大建被選舉為邯鄲市市長。在他之前的8位市長，任期平均不滿兩年。

　　制造權力尋租空間之嫌

　　多位受訪者認為，對能干的官員應提拔重用，但頻繁調動主要官員，容易制造權力尋租的空間，同時由于后任和前任官員發(fā)展思路不一致，政策朝令夕改，既不利于任期目標的實現(xiàn)和地方經濟的發(fā)展，又影響黨和政府形象。

　　記者調查發(fā)現(xiàn)，因為任期過短，有的官員對需要長期規(guī)劃、長期投入的基礎性工作不感興趣，卻熱衷于脫離當地的實際情況和承受能力，搞些短平快的“政績工程”，結果給后任留下不少“大窟窿”、“爛攤子”。

　　每個地方要發(fā)展，需要領導干部在法定任期內摸索，對涉及的矛盾，也需要時間和耐心去解決。記者在北京一些基層采訪時，不少群眾反映，現(xiàn)在有的官員到一個地方任職，基本“一年看，二年干，三年等著換”，甚至有的一上任就活動著如何離開，沒把多少精力投入到工作中。

　　關于官員任期、交流的問題，中國人民大學政治學系張鳴教授接受記者采訪時認為，主要目的就是不準官員搞裙帶政治。“地方官員走馬燈式的調整，雖然不能就斷言存在用人上的腐敗問題，但有些官員到崗不久，還沒熟悉或剛熟悉，就被調到其他地方，使地方施政缺乏長期性與穩(wěn)定性。”

　　“在原領導要走但沒走、新領導要來但還沒就位時，有的機關很多工作就停滯下來了。”北京市直屬機關一位年輕公務員認為，“如果頻繁調動領導，容易打亂機關的工作部署，特別是一些人，整天就把精力放在揣摩新領導意圖上，很少踏實去干工作、辦實事。”

　　官員調動過于頻繁還直接助長了買官賣官風氣的形成。比如，山西省翼城縣原縣委書記武保安，上任后多次在各種會議上講要對干部進行大交流、大調整，斂財達500萬元。吉林省白山市政協(xié)原副主席、白山市委統(tǒng)戰(zhàn)部原部長李鐵成在擔任靖宇縣委書記期間，6年里將全縣500余名干部調整了840余人次，平均每人動了近兩次，收受賄賂114萬余元。

　　據報道，在安徽近年落馬的18個腐敗縣委書記中，很多是剛上任就利用干部人事“洗牌”的機會賣官鬻爵、大肆斂財。

　　“對官員頻繁調動，是對我國《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的漠視。”北京中盛律師事務所杜立元律師接受采訪時表示，“地方黨政官員，是通過《選舉法》、《黨章》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》等規(guī)定選舉、選拔出來的，需要經過嚴格的程序才能委以重任。但是官員任期未滿，就由上級頻繁調動，這與我國建設法治社會的目標背道而馳。”

　　多位受訪者認為，主要官員在任期內頻繁調動，在一定程度上，已經使地方的選舉制，實際上變成了變相的任命制。

　　什么在催生“加速度”

　　從調查中可以看到，官員在任期內頻繁調動，原因除制度存在漏洞外，主要是有的地方對選任制官員的理解存在偏差，習慣用對待委任制官員的辦法，隨意調整選任制官員的職務。

　　現(xiàn)行一些法規(guī)條文，不夠嚴謹統(tǒng)一，給隨意調動官員留下很多變通空間。比如，在任期制的規(guī)定中，是一個任期還是多個任期，是部分官員還是所有官員適用任期制，缺乏明確的規(guī)定。

　　另外，《中國共產黨章程》第三十六條規(guī)定，“黨的各級領導干部，無論是由民主選舉產生的，或是由領導機關任命的，他們的職務都不是終身的，都可以變動或解除。”這條規(guī)定是為了防止職務終身制，但由于沒有細化的任期規(guī)定，也就使干部經常調動或長期任職成為可能。

　　“我國的干部選拔機制，習慣于集權于上。這是官員頻繁調動的根源所在。”張鳴教授認為，“現(xiàn)在一些地方的主要官員，覺得自己的前途是把握在上級手里，所做的一切主要是為上級負責。所以，搞形象工程、政績工程。”

　　“缺乏統(tǒng)一的制度設計，缺少權威有效的組織實施體系，是任期制執(zhí)行難的一個原因。”北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授對記者說，“在干部人事制度改革中，任期制并沒有被作為硬任務，缺乏一種自上而下的約束力。實施與否、如何實施，各地隨意性很大，基本取決于各地領導層的意圖。”

　　在受訪專家看來，頻繁調動官員還與很多地方對“干部年輕化”的片面理解有關。按規(guī)定，在省級黨委班子中，50歲以下的要有3名，45歲左右的要有1名。在市縣鄉(xiāng)換屆中，干部年輕化力度也普遍加大，縣黨政正職主體為45歲左右。

　　記者了解到，這些規(guī)定在客觀上促使一些地方主管部門片面加快年輕干部的提拔速度。由于年齡的杠桿，特別是一些地方對任職年齡“一刀切”的做法，也加劇了年輕干部升職的焦慮感。

　　“在有些崗位出現(xiàn)空缺急需填補時，當然可對出類拔萃的官員及時調動、委以重任。”中國社科院尹韻公研究員接受記者采訪時指出，“對于一個地方而言，重要的是建立完善嚴格的官員任免機制，使官員在良好的規(guī)則中，安心做好自己份內的事情。”

　　任期制的“現(xiàn)實法則”

　　多位受訪專家建議，亟須解決干部任免調配與依法任免如何統(tǒng)一的問題，保持換屆后干部法定任期的穩(wěn)定性，并將其作為我國民主選舉制度、人大監(jiān)督制度和黨內民主制度完善的重要內容。

　　在西方國家，主要官員調動一般受制于選票的游戲規(guī)則。但是，對于那些關鍵崗位非領導職務公務員的換崗，美國和歐洲的大多數國家，主要是借助對公務員考核過程的完善和約束來完成。

　　“需要制訂和修改黨內規(guī)章，對各級官員的任期作出明確規(guī)定，盡快使各地擺脫目前各自探索、缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范的情況。”南開大學博士生導師齊善鴻教授接受記者采訪時表示，“對選舉產生的官員，不應隨意在任期內進行崗位調整。特殊情況下急需調動的，也應當向選舉機關具體說明調動該官員的特殊原因和理由，并組織和接受選舉機關對官員工作民主評價。”

　　值得欣慰的是，4月24日，全國人大常委會審議通過了全國人大常委會議事規(guī)則修正案草案。此次，修正案草案規(guī)定為：“任免案應當附有擬任免人選的基本情況和任免理由；必要的時候，有關負責人應當到會回答詢問。”

　　對這樣的規(guī)定，齊善鴻教授評價道，這是一個不小的進步，用“陽光任免”取代“密室行政”，可杜絕過去官員任免中“只有結果，未有原因”的現(xiàn)象。但是，關鍵是要得到真正落實。

　　“在官員考核與升遷中，應加入任期穩(wěn)定性要求。”國家行政學院公共管理教研部汪玉凱教授認為，“對官員的考核選拔應在法律范圍內進行，特別是對各級人代會選舉出的官員。地方任期五年一屆，除非特殊情況，不要過多地調動。”

　　“要完善官員政績考核體系，建立完善的官員任期目標責任制度。”李成言教授認為，“人大選舉的官員應在確定的任期內履行自己的職責。建立監(jiān)督機制，重點對官員在任期內履行職責、行使職權、個人行為進行有效監(jiān)督，確保官員在任期內有效地開展工作。”

　　“官員選拔不宜在年齡條件上搞‘一刀切’。”中國人民大學公共管理學院博士生導師毛壽龍教授認為，除了國家重要領導人要設置一個年齡下限外，其他官員則可通過任期制來進行規(guī)范。“無論年齡大小，如果有能力并被認可，就有資格擔任某職。任期滿后，無論年齡大小，都應按規(guī)定離職。”

　　(摘自《瞭望》)