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　　(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)

　　文/郭劍鳴

　　說起行政潛規則現象，人們的感觸往往溢于言表。市井、官場和學界都常以此為談資，但大家對什么是行政潛規則并沒有定論，人們常用“上有政策，下有對策”，來形容地方政府行政過程中存在的潛規則現象。

　　其實，在中國特有的傳統人情文化土壤和當前社會轉型的雙重烘托下，寄生在正式行政規范中的潛規則，不論是在發生的動因、存續的形態，還是在衍生的政治風險方面都要復雜得多。它們侵蝕正式規范的權威，滋生政治腐敗，擾亂行政秩序，阻礙依法行政的進程。因此，要洞察、理解和改善地方政府的行政過程，就不能只注重正式行政規范的建設，而漠視行政潛規則的整治。

　　地方行政潛規則百態

　　當下，地方政府行政行為中值得警惕的潛規則現象主要表現為：

　　其一，“公地悲劇”。“公地悲劇”是哈丁描繪的個體理性選擇最終導致集體面對公益時的非理性結局，后來逐步演化為一些公共部門進行“外溢”性決策時的潛規則。比如，昆明滇池和無錫太湖的藍藻化就是“公地悲劇”的樣板。由于湖水治理的益處是開放性的，大家享用的，而治理的成本主要由排污單位承擔。于是，誰也不愿先減排、多付出，而寧愿眼睜睜看著湖水藍藻化，一起受害。

　　其二，“搭便車”。一些地方政府和部門，對需要多方合作治理的事務、共同建設的設施，常常用不支付成本而坐享其成的招數。臺面上大家約定共同行動，一方總希望另一方先動，好借點力、省點事；而另一方也總防著對方占便宜，結果，共同行動變成共同不動。比如，省際、市際、縣際交匯地區的社會治安，就常常成為被人遺忘的角落，本該連接的公路也要好事多磨很長一段時間。

　　其三，“屁股決定腦袋”。地方政府在確定發展什么、如何發展、用什么人等重大問題時，一定程度地存在“唯上”現象，跟著上級政府或領導的喜好來制定發展規劃，有的甚至挖空心思來揣摩領導的興趣和意圖。在同級班子中，“一把手”決策幾乎成了隱性約定，而一些領導也喜歡用“不換腦子就挪位子”來強化其權威，使得“上行下效”現象形成惡性循環。某地級市在換屆調整干部時，就出現組織部門按程序三次提出擬人名單，而三次被書記推翻的情況，其原因是書記想提拔的人不在名單上。結果，組織部和分管組織工作的副書記，費盡心機揣摩到書記想用的人，這個名單才被通過。

　　其四，“陽奉陰違”。一些地方官員表面上并不排斥顯規則，甚至可以說十分重視，大會講小會提，并且不斷豐富顯規則內容。但他們豐富顯規則的目的卻不是為了維護、踐行顯規則，而是為了用它裝門面，說給上級聽、社會看。還有的地方專挑顯規則中有利、便利的部分宣傳、執行，對其中不利或不易執行的部分避而不談，或淺嘗輒止。

　　其五，“好大喜功”。由于評價干部過于注重“政績”，一些地方在上工程、搞項目時，已形成了要么不搞，要搞就盡可能做大的決策思維。比如，前些年建音樂噴泉廣場成風，但怎么建才有轟動效應呢？各地便展開“一大二高三長”的競爭。廣東河源市、天津、洛陽、哈爾濱、南昌、北海銀灘、北京中關村等地，先后建成了最高、最長，或者噴頭最多的噴泉。

　　其六，“三不管”。一些地方政府的職能部門在履行其分內職責時，形成“群眾不上訪，不管”、“媒體不曝光，不管”、“上級不批示，不管”，即所謂的“三不管”潛規則。比如，三鹿奶粉事件、孟連膠農事件、出租車罷運事件等，當地政府都是在被動中接招的。

　　其七，“標新立異”。“新官上任三把火”，一些地方甚至將新官能否提出什么新異的發展招數，作為判定其工作水平和能力的重要標志。新官為了在新的地方快速站穩腳跟，也往往在出新招上狠下工夫，希望通過出臺新政策，制定新規劃來產生新政的局面。仿佛新班子提不出什么新思路，就壓不住陣腳。結果，每個新班子都有臨危受命之感。沒新招，甚至根本不需要什么新招，也非得弄出點新花樣。不管前任的功過是非，后任改變前任的思路和政策，似乎是理所當然的事。

　　其八，“一年看，二年干，三年等著換”。一位縣委書記曾形象地描繪過，這一潛規則的作用機理。他透露說，“干部提拔使用是有周期律的。”“以鄉鎮一把手為例，他的提拔調動就像部隊的步兵移防，先從小鄉鎮調到大鄉鎮，再從大鄉鎮調進城。什么時候該調動了，他心里很清楚。”他還用該縣修路的例子，為這條潛規則作了附注。在干部調整后的次年，這個縣幾乎所有的鄉鎮都新修了路，而第3年鄉鎮換屆，全縣再沒有哪個鄉鎮修路。因為，“鄉鎮干部們都在等著換吶，根本沒心思干正經事”。

　　潛規則何以能大行其道

　　從本質上看，地方行政潛規則具有明顯的利益驅動性特征。

　　由于現行的監督制度基本上是重內輕外模式，對行政違規行為的查處主要依賴內部監督，但內部監督的主體與對象同屬一個體系，有相似的工作環境，難免被行政潛規則同化和約束。特別在地方狹小的官場空間里，行政機構及其公職人員拒絕潛規則行事所付出的代價，在通常情況下要遠遠大于遵循潛規則行事可能得到的利益。上面所列之“公地悲劇”現象、“上行下效”現象和“不告不理”現象，都屬于利益驅動型的行政潛規則。

　　從形成過程來看，行政潛規則的普及，是一個不斷外卷化的放大模式。起初，它往往只是很小的圈子(比如老部下、同學、戰友之間)內認可的一種處置公權力和公益的方式。但隨著這個小圈子掌握的行政資源越來越多，并對圈子外的機構和個人產生強大的吸附力，而圈外成員開始并不明白圈內的潛規則，他們在向圈內靠近時，可能采取顯規則的模式，在他們一次次靠近失敗后，其中一些人就會嘗試另類方式探聽和接受潛規則，進入圈子分享資源。比如，那些熱衷去“跑官、買官”的公職人員，并非一開始就采取這樣的方式。

　　地方政府在政策執行中的“陽奉陰違”現象，也是多次經驗試錯后形成的認識。比如，在執行減排這樣具有明顯外溢性的環保政策時，需要上下左右齊心協力才能奏效，如果其中有一方采取“搭便車”的做法，就會稀釋其他方減排的成效，“搭便車”就會產生“多米諾骨牌”效應，推倒他方做環保的信心。久而久之，一些地方在執行外溢性政策時，采取雷聲大雨點小的方式，就成了該領域的潛規則。

　　同時，對地方行政法律法規的變通，也會滋生潛規則。變通的目的就是，怎樣更簡便、更有利為特定的地方、部門、團體乃至個人辦事。在制度實施中，執行者在未得到制度決定者的正式準許，未通過改變制度正式程序的情況下，自行改變原制度中的某些部分，從而推行一套未經合法程序變更的制度安排。變通后的制度與原制度，有的僅保持著形式上的一致，有時則僅采用和原制度相同的話語系統，表面上受與這套話語相聯系的意識形態等因素的約束，有時則斷章取義，貌合神離。

　　另外，我國處于社會轉型期所特有的制度漏洞，也會生長出很多潛規則。潛規則之所以能夠附著在顯規則背后，潛藏下來，很大程度就是因為顯規則本身有缺陷。這些缺陷有的是客觀環境制約的，有的是制度建設技術造成的，更多的是人為曲解的。

　　比如，我國的行政法規有的方面搞“一刀切”，有的方面過于原則性，還有的方面又賦予地方過多的自由裁量權，無論哪種情況都極易催生行政潛規則。“一刀切”往往使顯規則難以適合各地的實際，這就迫使地方去尋找變通的辦法；過于原則性導致顯規則含義模糊、操作性差，地方也不得不另定規則；而如果顯規則賦予地方過多的自由裁量權，就更不易控制潛規則的滋生。比如，地方行政目標制定中的“好大喜功”現象，行政方式上的“標新立異”現象，和“一年看，二年干，三年等著換”的任期現象，就與現行的行政考績機制、評價機制存在的偏失有關。

　　治理行政潛規則之策

　　如果聽任這些潛規則在地方行政中膨脹起來，正式的法律、制度和規定，就不能發揮應有的社會管理功能。那么，如何整治行政潛規則呢？俗話說，解鈴還須系鈴人。行政潛規則盛行的根源在于，其向循規人所提供的機會和利益，所以整治就應該從斷開這個利益供應鏈做起。

　　首先，培育以合法性為內核的制度文化，破壞行政潛規則生長的文化環境。顯規則與潛規則的本質區別，就在于前者是合法的，后者是不合法的。何以會有那么多公職人員和民眾認可或被動接受不合法的潛規則？原因自然是多方面的，但關鍵一點還是合法性意識薄弱。

　　在相當一部分公職人員的頭腦中，還沒有形成合法性的思維，還沒有追問自身權力、地位和利益來源的合法性的習慣，還沒有養成“對事不對人”、堅守制度底線的工作作風。一般民眾的心中也沒有普遍確立，以合不合法作為待人、接物、行事的標準，人們很少也沒有條件去甄別，政府行為中哪些是合法的，哪些是不合法的，哪些官員的行為是代表政府真實意志的行為，哪些官員的行為是他們私下意志的產物。

　　培育以合法性為內核的制度文化，一方面，要在全體公民中樹立以合法性為底線，來評判和認可行政規范的效力的思維，而不是單純以有利、有效、簡便，來評判和認可行政規范的合法性；另一方面，要建立定期審查行政行為合法性的機制，任何行政潛規則都要通過行政行為展現出來，審查行政行為的合法性，可以起到過濾行政潛規則的作用。

　　其次，完善行政監督體系，加快陽光政務工程建設，使行政潛規則無處隱身。行政潛規則之所以能長期隱藏于顯規則身后，人們深受其害，又揪其不出，打它不著，一個重要原因就是，我們對行政潛規則現象的監督還存在死角，政務公開還不充分。行政潛規則正是在這樣一種內部打不痛，外部打不著的“溫床”中孵化成長的。

　　要強化監督，真正抑制潛規則的蔓延，必須讓內外監督兩個輪子都轉動起來。行政內部監督體系要從隸屬關系、人事權、經費等方面，完全脫身于地方，直接受命于國家監督機構，采取特派員的形式進駐地方，從制度設置上盡可能減少監督體系與地方利益、部門利益扯上關系。要對地方監督體系建立問責制，在經常發生隨意違規、曲解規范、私定規則現象的地方，對監督機構長期發現不了、處理不力的，要追究監督機構的責任。

　　行政潛規則造成的危害，最終都會轉嫁到社會公眾身上，社會公眾最有監督行政的激情。但由于溝通渠道不暢，他們往往不清楚哪兒受到了不公正的對待，更不清楚隱藏其后的潛規則因素。因此，要充分挖掘出外部監督的能量，關鍵在于政務公開、信息對稱，溝通渠道暢通和監督權利得到保障。只有讓社會公眾對顯規則充分知情，他們才知道如何去防范潛規則的侵害，并與之斗爭，形成對潛規則的內外部監督夾擊態勢，其藏身的空間才會逐步縮小。

　　第三，提高行政立法和制度設計水平，規范行政自由裁量權的運用。一方面，及時做好規章制度的立、改、廢工作，縮短我國立法與司法解釋的周期，提高顯規則的科學性、時效性和可操作性；另一方面，要充分尊重各地的特殊性，在與地方實際關聯緊密、普適性不高的行政立法領域，國家應向地方下放行政立法權。

　　第四，進一步明晰政府行為的合理界限，防控行政潛規則的危害性越界放大。經過數次行政改革，我國的政府模式已走出了“全能政府”的陰影，但對于哪些領域應該由政府履責，哪些事務應該由社會自治，還是比較模糊。這客觀上為公權力創設了更大的潛在尋租市場，也迫使社會組織、企業和個人，保持著對公權力的設租需求，留下了廣闊的交易空間。

　　政府權能越大、公域與私域的邊界越是模糊，官員濫用自由裁量權的空間就越大，民眾就越離不開“市長”。其結果是，政府職能、官員權力的“灰色地帶”增多。明晰政府行為的合理邊界，可以最大限度地縮小權力尋租和民眾設租的范圍，枯竭潛規則泛濫的利源，對整治地方行政潛規則有釜底抽薪之效。

　　(摘自《決策》)