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　　(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)

　　文／張雄

　　李學苗瞇著眼睛坐在他的辦公室里吧嗒吧嗒抽著煙，這位曾經當過中學教師的桐城市(縣級市)發改委主任字斟句酌地回答提問。他努力在細節與宏觀、委婉與直接間尋找某種平衡。這場訪談更像是一堂充滿玄機的政治課。“說省管縣好吧，怕安慶市不高興；說不好吧，省里也會不高興。”

　　暗戰

　　乘長途客運車從安徽省省會合肥出發，沿206國道一路向南，桐城比安慶早一小時到達。自上世紀80年代在省與縣間設立地區市起，省里的政令須先經過安慶市，方能到達桐城。

　　桐城是安慶市轄七縣一市中的唯一縣級市。在有清一代該地突然出現以縣名命名的散文流派，在中國文壇奇跡般地走紅了300年。如今的桐城人仍會一臉自豪地向外地人提起“桐城派”。文化上的自豪感催生出的強烈優越感，使得在民間桐城人對它的上級行政單位安慶市似乎缺少認同。明顯的例子是，在過去漫長的時間里，這兩個直線距離僅幾十公里的地區擁有著兩種截然不同的方言；身在外地的桐城人在被說成“你也是安慶人”時多少有點不大情愿。

　　自1980年代以來推行的市管縣體制，本意為解決地市分割的弊端，發揮中心城市優勢，帶動所轄縣鄉經濟發展，縮小城鄉差距。但是20年的經驗證明這項行政改革正在距離決策者的初衷越來越遠，多數省轄市并未發揮“輻射”作用，反而“市刮縣”現象愈演愈烈。同時，市管縣體制存在著管理層級過多、行政效率較低的問題逐漸凸顯。

　　桐城與安慶的暗中較勁在20年中幾乎從未停止過。作為安慶轄內最大的經濟體，桐城付出了不少“孝敬”的代價。這方面最新的一條新聞發生在2005年，安慶為實施“雙百工程”(市區面積達到100平方公里，市區人口達到100萬)，將桐城的羅嶺鎮吞并。這一舉措被桐城人斥為“對桐城文化的野蠻割裂”。

　　“很吃虧，爭不過它。”桐城人說。

　　從1990年代開始，“省管縣”改革就在浙江開始試點，到現在已經在全國近20個省進行試點。試點縣(市)將在經濟社會的管理權限方面，較大范圍地享有省轄市的待遇。桐城人的離心力在“省管縣”的傳聞中增強。他們開始計算，擺脫這個看起來薄情、甚至不乏敵意“家長”到底還要多久。不過，曾作為1978年引領全國農村體制改革的中部農業大省安徽，在此步改革的啟動上動作遲緩。

　　突圍

　　2006年年底，安徽省政府印發的《關于在寧國等12個縣(市)開展擴大經濟社會管理權限試點工作的通知》中，桐城被排在這個名單的第二位。有一天，當李學苗離開發改委主任的位置時，他將會把這一事件列為他在任上的滿意政績。“這是我們在不利的情況下爭取來的。”他說，李學苗與同事們在2006年后半年的積極活動，使得桐城最終在全省61個縣(市)中成功突圍，進入第一批“擴權試點”名單。

　　當時任安徽省委書記的郭金龍在2006年5月底的一次縣域經濟會議上提出，“要建設一批擴大經濟社會管理權限試點縣，進行政策上的傾斜予以扶持”時，坐在臺下的李學苗跟所有縣級干部們一樣感到意外，在此之前沒有人得到這樣的風聲。但因為鄰近的江蘇、浙江都已進行過“省管縣”試點，且聽說效果不錯，各縣官員們一陣驚喜。

　　“當時提出要選10個，原則是按照財政收入、人均居民存款等硬性指標進行優中選優，但正好在這一年的縣域經濟考評中，桐城退出了全省財政十強縣。”形勢不利。開完會李學苗回到房間，跟同行的市長商量起對策來。

　　省委省政府熱鬧了整整半年，幾乎八成縣的官員都來這里積極走動，希望能進入試點名單。“誰都知道，試點意味著資金和項目，陽光和雨露啊。”李學苗頻繁往返于合肥與桐城之間，殫精竭慮準備著申報材料。

　　2006年11月15日，省長辦公會。李學苗代表桐城作申報發言。他對省長王金山說，雖然我們退出了十強，但是我們最強的時候也進過前三。你看那些新進十強的縣，要么是資源消耗型的，要么是憑借大城市產業轉移發的家。我們桐城是非資源性的縣域經濟，一直是市場和原料都在外，是憑自己實力搞可持續發展的健康模式，應予政策上的扶持。而且，省政府在2005年才提出要全民創業，可是我們桐城在上世紀80年代就來這里向全省介紹民營企業創業經驗了，算不算全民創業？所以，我們創業的意識領先全省20年！

　　王金山抬起頭認真地扶了下眼鏡說：“你再講一遍。”

　　五輪篩選過后，最終名單在這年的年底公布，桐城有驚無險順利過關。

　　擴權的實施辦法在2007年5月以省政府28號文件的形式正式發布。在這份長達143條的細則列表中，規定了試點縣在發展和改革管理、工業、農業、財政、工商等九大權限上將直接與省廳直管部門進行對接。

　　效應

　　這份讓縣級政府寄予期待的文件，在實施后的一年中發揮著人們預計中的作用，比如減少行政審批、審核環節，提高行政效能等等。李學苗感受最深的是，因為這份紅頭文件，這一年桐城的招商引資進行得格外順利。

　　“這是一個品牌，在外招商樹形象上的作用是不可估量的。”李學苗說，在外招商的鄉鎮長們常常打來電話找他要文件，說投資方對“擴權試點”很感興趣。“因為全省就這么12個試點縣，你在其中就說明經濟比較牢固，商品意識強，發展速度快。確實是無形資產，對外來到桐城投資者增強了信心。另外，桐城在外面的影響力也擴大了不少。”統計顯示，2007年桐城引進的市外境內資金共12.14億元，同比增長15.6%。而境外資金則同比增長了12倍，達到3042萬美元，居安徽省第三位。

　　進入試點名單不等于坐上了“神七”能一步登天。2007年安徽省縣域經濟的統計數據發布時，“擴權試點”的桐城多少顯得有些尷尬：受發展活力指數比去年下降13位和發展潛力指數100.89下降3位的影響，桐城在全省綜合實力中排名比上年倒退一位。

　　李學苗表示，這樣的結果并不意味著擴權對經濟未起到推動作用，但在一年之后往回看，擴權改革確實沒有當初大家在2006年爭著申報時設想的那般神奇。幾乎所有的試點縣都對28號文件的執行情況不甚滿意。“143項放權，有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓點水。”在接受《中國經濟周刊》采訪時，同為試點的霍山縣縣長陳俊無奈地說。

　　李學苗說招商談判時也只是說“我們是試點”，至于執行情況如何，“那我們就不說了”。

　　局限

　　“如果143條，100%全部落實了，那就真正形成了地級市的權力。”李學苗笑笑，“其實不能全部落實也很正常，我說一個簡單的例子。原來只有17個地市，省里發文開會，只要通知17個人來就可以。現在按照直管，又得加12個變成29個，還都是沒打過交道的，它的行政成本一下子增加了。少量具體的辦事職能人員也不愿麻煩，他們還是發17份傳真到地市就完事。”李學苗把原因歸結為“每個人對政策的理解和執行力都不一樣”。

　　2008年9月，省里來桐城調研擴權試點的執行情況，安慶市政府也派人來參加。在向省官員提意見時，李學苗努力說服了安慶的官員離開會場，“他們在不好談。”

　　桐城要求更大的行政審批權限和經濟管理權限。比如，對上報省級審批的計劃項目資金，目前仍要經過安慶進行前置審批，還有省里下達的計劃資金，得經過安慶進行二次分配，建議省里能直接下達。

　　李學苗還列了一些具體的行政權限，比如殘疾人認證和駕照發放。“那些殘疾人都是最可憐的人，干嘛還讓他們跑那么遠去安慶的醫院去做認證？還有駕照，每年桐城有3000多人學駕駛，占安慶市的五分之二。要報名、筆考，去了安慶還得住一宿。我們桐城已經有兩個比安慶設施還要好的駕校，直接在這兒考了多省事？”李學苗說，“說放權，這么點小權為什么都不能放呢？”

　　2008年4月15日，安徽省政府再次決定，增加蒙城等18個縣為第二批經濟社會管理擴權試點縣。短短一年時間內，全省61個縣中已有30個加入了擴權試點的行列。

　　“我在對省督察組提建議時就說，第一批的12個試點是不是真的成功了？是不是到了該從面上推廣的時機？”李學苗認為，有些試點縣在向上反映情況時，可能出于多方面的考慮，盡量從積極的角度匯報。“我覺得從現在的情況看，跟當初決策的初衷仍有一段距離。”

　　安徽省發改委表示，將對試點縣實行動態管理，每兩年考核一次，達不到考核目標要求的，將予以調整。具體要求是：確保經濟發展速度和效益主要指標明顯高于全省縣域經濟發展平均水平；到2010年，試點縣規模以上工業增加值、財政總收入要比2005年翻一番以上。

　　李學苗并不擔心桐城會通不過考核而重新回到安慶的懷抱，但他一再表示會繼續維持好跟安慶官方的關系。“我們桐城人講究儒家風范。”李學苗說，“做人做事都講究與人為善。只要有利于發展，哪怕受點委屈，也都是暫時的。”

　　桐城的官員都明白，只要人事權仍控制在安慶手上，他們就還不是脫韁之馬，那幾十公里外的皮鞭隨時可能從天而降。

　　(摘自《新世紀周刊》)