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　　2009年，山東濰坊市133個市直部門再次接受社會評議，濰坊市衛生局位列第33名。對這一排名，濰坊市衛生局政策研究室的同志用“歡欣鼓舞”來形容。要知道，在2004年，當年有107個部門接受社會評議，濰坊市衛生局的名次是倒數第9。

　　這種變化與濰坊市突出公共醫療衛生的公益性，不斷深化醫療衛生改革密不可分。

　　“濰坊模式”的公立醫院改革

　　  2005年12月，濰坊市委、市政府將公立醫院改革作為解決群眾看病難、看病貴問題的突破口，出臺了《關于進一步加快衛生事業發展與改革的意見》。這份當年編號為33的文件，拉開了濰坊新醫改的帷幕，同時開創了我國公立醫院改革的管辦分開不分家的“濰坊模式”。

　　改革之前，和其他地方一樣，濰坊市公立醫院的干部、人事、分配和監督機制一直處于“五龍治水”狀態。財政局管著公立醫院的財政撥款，人事局管公立醫院的人，組織部管醫院的干部，衛生局管醫院的具體事務。

　　濰坊的改革首先是理順公立醫院的管理體制，最直接的措施是取消醫院管理人員的行政級別，推行院長職業化，原有行政級別全部實行檔案管理。

　　按照改革的設計，衛生局受財政部門委托，代表政府管理醫院的國有資產。衛生行政部門將原來分散的權力集中到自己門下。醫院只對衛生局負責，不再疲于應付多頭管理。

　　為了加強對公立醫院的監管，濰坊創造了“管辦分開不分家”的模式。

　　主要特征是管辦職能在衛生行政部門內部分開，由衛生行政部門內設機構承擔分開的管、辦職能。濰坊在市衛生局成立了衛生監督處，作為公立醫院的監管機構。同時設立了總會計師管理辦公室，代行公立醫院“辦”的職責。

　　“辦好政府要辦的，管好政府要管的，做好市場要做的。”這三句話被奉為濰坊公立醫院改革的原則。

　　濰坊市衛生局的一份材料是這樣解釋的：政府在制度建設、資源配置、加大投入和強化監管等方面發揮主導作用，著力辦好公共衛生事業和承擔基本醫療、代表區域水平的公立醫療機構。努力實現政府衛生部門的基本職責由“辦醫”向“管醫”轉移，用主要精力加強衛生監管，規范服務行為，嚴肅查處損害群眾利益的行為。

　　濰坊市將改革后的公立醫院運行機制概括為“明細所有權、完善管理權、強化監督權”，落實公益性，調動積極性。

　　濰坊公立醫院改革后，衛生行政部門受政府和國資部門委托，代行資產所有者、代表出資人職能，對醫院有管理團隊任免考評獎懲權、收支知情權、經營監督權和發展決策權；醫療衛生單位是經營者，院長有用人權、分配權和經營權。這就形成了“國有資產管理——主管部門——單位”三層監管體系。

　　由于取消了公立醫院的行政級別，院長丟掉官帽子，改為衛生局聘任，每屆任期4年，在一個醫院最多任職兩屆。

　　實行院長年度考評制，推行綜合目標管理責任制，由衛生行政部門制定業績考評體系，并組織考核。年度考評不合格的院長予以誡勉，連續兩年不合格的予以解聘。

　　改革用人制度，取消醫院人員編制定額，醫院根據事業發展需要，制定人員編制規劃和年度用人計劃，經所屬衛生行政部門批準后執行，用人全部實行聘用制，

　　同時級別取消之后，以前的行政工資制隨之失效。取而代之的是院長年薪制和工資總額制。

　　院長年薪總額為本院職工年平均薪酬的3~5倍。員工按照績效考核，多勞多得。績效工資的考核標準涉及醫院規劃、建設，工作的數量和質量，效益和經濟質量等方面。醫院業務收支結余的50%~60%為薪酬總額，40%~50%為醫院發展資金。在此基礎上還推行了崗位工資制，一崗一薪，易崗易薪。

　　在強化監督權方面，濰坊實行總會計師委派制，總會計師具有雙重職責，一是受市衛生局委托監管國有資產，二是在院長領導下參與醫院財務管理，督促醫院降低消耗，提高效益。目前，濰坊市屬7個醫院已設立了副總會計師。每個醫院原則上只開設一個收入戶和一個支出戶。

　　以前，院長可以隨意支配醫院經費，現在則必須按照一定的程序報批。濰坊市對醫院發展資金的使用有規定：屬于事業發展性支出的部分，比如醫院新建大樓或采購設備，需要提前一年上報衛生局，經衛生局審批后方可操作。醫院的成本性支出，比如水電費等，不報不批。薪酬性支出只報不批。

　　濰坊市衛生局局長黃進說：“通過人、事、資產管理權責的相對集中，避免了部門間的責任交叉，減少了推諉扯皮，降低了行政成本。政府作為公立醫院的主導者、出資人應該行使的權力，如規劃權、決策權等得到很好的落實，保證了國有資產的安全。醫院領導團隊作為公立醫院管理者的經營權、用人權、分配權等都得到了較好發揮。

　　業務增長了，費用降低了

　　有學者指出，政府放權讓醫院具有“剩余利潤索取權”，是公立醫院趨利性的根本原因。而醫務人員工資的構成直接影響到他們的工作效率和服務導向。

　　以藥養醫曾導致一些醫療機構過于依賴藥品補償來解決醫院運行發展的問題。

　　過去醫院搞成本控制很大程度上利用行政手段，實行科室核算，往往刺激科室創收。結果不是效果不大就是加重病人負擔。

　　濰坊市中醫院院長盧洪凱認為，取消官帽，淡化官的作用好處很多，“改變了對公立醫院院長的任命和考核方式，重新規范了院長的權力。”

　　每年盧院長都要和市衛生局簽訂綜合目標責任書。對他的考核有60多個指標。其中很多涉及社會效益方面，比如控制業務收入，控制病人次均費用。考核結果將與醫院員工薪酬總額和院長年薪掛鉤。

　　濰坊市衛生局制定的考核評比辦法，要求醫院多增加工作量，還要降低成本，控制費用，在對各市直醫院的財務和預算進行匡算的基礎上，對各醫院藥品收入占業務收入的百分比進行了明確規定，超過這一數字的，對院長扣分。

　　“考核辦法要求我們醫院的藥品收入占業務收入不得超過30%。這樣，在治好病的情況下，我們必然多用常規藥而不是高價藥。一支泰能100多元，一支青霉素只有3角6分，我們寧可多用后者。”一家市直醫院的院長說。

　　根據不同醫院的實際，這一數字有高有低。像濰坊市人民醫院以前最高達57%，今年要求不允許超過50%。

　　2003年，山東省衛生廳對于二三級公立醫院的年收入中藥品收入的比例作了限制性規定。文件發到濰坊市衛生局，衛生局由于缺乏對醫院的有效制約措施，這一政策最終收效甚微。

　　濰坊市主管部門曾經對一家市直醫院進行測算，發現1／3的藥可以不用。2006年改革實施之后，濰坊市衛生局對各醫院藥品收入占醫院收入比例作了明確規定。“制定這一標準，是要控制各醫院的藥品費用，避免開大方、濫用藥等不正之風，降低看病費用，讓患者受益。”

　　改革后，濰坊實行了工資總額制，所謂工資總額制就是市衛生局對局直單位按醫院業務收支結余(不含人員費用和修購基金)的50%~60%核定員工薪酬總額。

　　濰坊市衛生局認為，工資總額制的主要作用在于，既防止醫療機構分光吃凈，又保證職工利益不受影響，調動干部職工的積極性。同時將結余與員工薪酬聯系在一起，建立“利益鏈”，將醫療機構經營成果與職工利益緊密掛鉤。鼓勵醫院通過成本控制，增加業務收支結余，增加員工待遇，增加事業發展資金。確保醫院在收入得到控制的前提下，事業發展能力不降低，員工待遇不降低。

　　派駐濰坊中醫院的副總會計師李春曉說，該院醫護人員的績效工資每年增長20%~30%。同時，濰坊中醫院的資產也從2005年2.47億元，上漲到2009年的5.7億元，資產增長131%。

　　另一方面，濰坊中醫院門診人均收費 2006年是160元，現在140元。2005年有19萬門診量，2009年門診量達到48萬多人次。醫院發展了，大量引進專業人才，引進學科帶頭人10余名。濰坊中醫院副院長王學功說，以前醫院要引進一個醫生，要先報衛生局，再送人事局，最后還要市長簽字才行。如今人事制度改革，有利于人才流動。

　　他認為，醫改最終落腳點應該是群眾滿不滿意上。如今醫院發展了，醫院的服務態度也發生了轉變，以病人為中心帶來的是醫患之間的良好關系，促進了患者對醫院的信任，

　　濰坊市公立醫院醫療服務效率有了明顯提高。據統計，改革實施當年的2006年,濰坊止住了持續十年的看病一年比一年貴的勢頭，直屬醫院門診的平均費用也同比下降了兩個百分點。

　　2007年局直8家醫院門急診人次同比增長22%，出院人數同比增長16%。2009年局直8家醫院門急診人次同比增長12.9%，出院人數同比增長4%。

　　病人的增多給醫院帶來了更多收入。在越來越多的人來公立醫院就醫的同時，病人看病的成本也有微降。2007年局直8家醫院平均每門診人次費用同比下降0.5%，每住院床日費用僅增長6%。2009年局直8家醫院平均每門診人次費用下降到139.8元，同比下降1.5%。平均住院費用與上年持平。

　　目前濰坊的公立醫院改革仍僅局限于市直醫院。對于公立醫院改革，濰坊市衛生系統的工作人員認為，下一步深化的瓶頸還在補償機制上，或者說市級以下醫院將面臨著嚴重的投入不足問題。 (鄭燕峰)