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　　編者按：在城鄉二元格局下，在金融危機背景下，當前農民工返鄉帶回來的不是現金、消費和人均純收入數字的增長，而是再就業的困難和基層穩定的巨大壓力。面對嚴峻形勢，基層干部已經準備好了嗎？基層干群關系有何新動向？

　　大量的農民工返鄉，對日益弱化的農村基層政權的執政能力構成了新的考驗。在農村人、財、物長期流出的背景下，今天的基層干部隊伍普遍面臨著年齡老化、執政能力不強的困境，大量的農民工突然返鄉，加大了基層治理的工作量和難度。同時，大量青壯年農民工返鄉，也為加強基層干部培養、從而強化基層組織的執政能力提供了契機，存在著化危為機的可能性。

　　過于依靠選舉干部而忽視培養干部

　　村民自治實行二十多年來，民主選舉作為一種制度規則已經在基層治理中發揮基礎性作用。在村委會選舉中，能不能當上干部，關鍵是看票數夠不夠，村民的選民意識已經形成，村委會選舉非常規范。民政部的調查顯示，《村民委員會組織法》正式頒布實施十年來取得巨大成效，中國的村委會選舉已經走向“常態化”，進入“平穩期”，選舉模式也正經歷從“有候選人選舉”到“無候選人選舉”的變革。筆者的調查也顯示，村委會選舉中，“海選”得以普遍推行，村莊治理出現了選舉化的邏輯，并且不少地方也正在進行直選鄉鎮長的試點，社會各界的呼聲很高，總之，選舉產生干部成為基層治理的基本規則。

　　同時，民主選舉規則的剛性化也帶來了兩個方面的問題。一方面，個別地方選舉成為家族勢力乃至黑惡勢力的盛宴，賄選、暴力參選、拉票現象突出，出現了惡人治村、賴人治村現象。另一方面，在人、財、物持續流出村莊的背景下，選來選去還是那幾個人，村干部老齡化現象嚴重，年富力強的村莊精英分子都流向了城市，他們生活的重心不再放在農村，村級治理陷入半癱瘓狀態。當前，在村民自治的背景下，過于依靠選舉出干部，而忽視了一個更為重要的環節，即培養干部，這一矛盾和問題在農村精英持續流出村莊的背景下，日益凸顯和尖銳。

　　基層治理需要什么樣的干部

　　農村干部培養面臨的實質問題是基層治理需要什么樣的干部，即村民具備了什么樣的內在素質才能勝任村干部。這不僅僅是一個干部產生的程序問題，更是一個干部培養問題。稱職的村干部并不是自發產生的，好干部不是通過選舉就能選出來的，選出好干部的前提是有好干部的人選存在，如果沒有合適的人選，選舉就只能是“矬子里面拔將軍”。國家總會按照治理目標和治理對象來培養農村干部。封建王朝會根據自己的治理目標和意識形態來培養和選拔地方領導人，傳統社會如此，更何況是現在呢。一個現代國家是不會任由這種局勢發展下去的。

　　村民自治推崇“零干預”，讓我們對干部培養產生了誤會，認為只要選舉程序做到位就行了，村民會選出自己的當家人。其實好的干部是培養出來的。在推行村民自治的過程中，我們過于重視選舉，唯選舉為重，忽視了農村干部尤其是后備干部的培養，導致農村干部培養工作嚴重滯后，導致當選的村干部不能一心為群眾辦實事，缺乏責任心和事業心，并且不具備市場經濟和現代治理所需要的基本素質，村干部更換頻繁，工作開展不力。村民自治的當下任務就是要加強農村干部培養，否則，選舉非但不能解決問題，反而會使村莊治理趨于惡化。

　　尤其是在稅費改革以后，各地普遍推行合村并組，并且撤銷了村民小組長，致使農村基層崗位減少，后備干部缺乏成長的舞臺。在這種情況下，有些地方開始探索新的后備干部培養形式，通過設立村干部助理崗位，為后備干部的成長創造平臺。筆者在湖北宜昌調查時發現，當地政府的做法是每村選拔一名能力強、政治素質高的青年為后備干部，有計劃地集中培訓，并設立村書記/主任助理崗位，對后備干部進行鍛煉，助理人員協助參與村務管理。通過設立助理崗位，為農村優秀青年發揮作用提供了載體，加強了農村人才隊伍建設，調動了廣大農村青年扎根農村、服務村民的積極性和主動性，有效地拓寬了后備干部的培養渠道，提高了農村干部隊伍的整體素質。不過筆者在調查時也發現，很多行政村的后備干部都是那些能力比較差的年輕村民，主要是因為大部分青壯年村民都在外面打工，合適人選確實不好找，很多人不愿意干，很多行政村的后備干部人選更換頻繁，主要是工資低，而且麻煩事多，還得罪人，但上面有任務壓著，村里只好隨便弄一個人擔任主任助理，致使后備干部培養失去了意義。

　　從總體上來看，分田到戶以來，我國并沒有建立起統一的農村干部培養體系，沒有統一的規劃和投入，效果不理想，對農村干部培養工作重視不夠，并沒有把干部培養作為農村基層政權建設和村民自治的一個重要方面給予重視。當前的農村綜合改革和新農村建設也沒有把農村干部培養作為重要內容給予考慮，導致農村干部培養工作嚴重滯后于農村形勢的發展，成為提高基層政權執政能力的一個瓶頸。基層政權連常規性的治理和政策落實都疲于應付，在應對金融危機以及由此帶來的經濟社會風險時，更是力不從心。

　　建立健全農村干部培養體系

　　因此，我們應該將村干部的培養工作提上議事日程，在《村民委員會組織法》修訂時加進相關條款。村干部培養一方面要適應市場經濟和現代治理的要求，同時又要適合農村的特點，要突出地方性和鄉土性，否則，培養的干部會更快地流出農村。

　　現在，要盡快建立健全農村干部的培養體系。在我國，鄉鎮以上各級干部都有自己的培養機構，如黨校、行政學院以及社會主義學院等，但長期以來統一的農村干部培養體系卻沒有建立起來，不能不說是一個失誤。別拿村干部不當干部，并不是任何人都能勝任村干部的，村民自治現在已經面臨后備力量匱乏的危機了，這是當前農村基層治理重構中的重要問題。

　　農村干部培養體系大致分為兩個方面，一是在任干部的培養計劃，二是后備干部的培養，培養經費應該由國家財政負擔，這在當前村民自治的背景下，是一件非常有意義的工作，應該成為村民自治的一個重要部分，得到足夠的重視。通過培養，使農村干部能夠并且愿意留在家鄉，不能只用工資和保障來留住村干部，也不能只用向上流動報考公務員來吸引后備力量，更應該加強思想政治素質教育，以感情和人心來留人，使其留在農村、服務農村。

　　總之，農民工返鄉對于基層治理而言，既是嚴峻的挑戰，同時也是吸收、培養后備干部的一個良好機遇。我們應該抓住這個機會，乘金融危機之際，苦練內功，加強基層干部隊伍建設，強化基層政權的執政能力，為改善基層治理提供組織保障。 (申端鋒 華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究員）