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　　黨內基層民主建設是整個黨內民主建設的基礎，也是推進黨內民主建設的突破口。我們在回顧總結改革開放以來黨內基層民主建設的做法與經驗的基礎上，對如何研究解決當前黨內基層民主建設出現的矛盾與問題，有了一些新的思考。

　　一、改革開放以來黨內基層民主建設的探索與發展

　　改革開放30年來，當代中國發生了廣泛而深刻的變革。面對不斷變化的形勢，我們黨在推進黨內基層民主建設的實踐中，不斷取得重大進展。

　　在保障黨員民主權利方面：鑒于“文化大革命”的慘痛教訓，我們黨早在《關于黨內政治生活的若干準則》中，就明確提出“保障黨員的權利不受侵犯”，并在十二大《黨章》中恢復了對黨員的義務與權利的規定。黨的十三大和十四大報告，分別從制度建設的角度提出，要“制定保障黨員權利的具體條例”，“疏通和拓寬黨內民主渠道、支持和保護黨員依據黨章規定的權利發表意見”。黨的十六大把保障黨員民主權利上升到體制機制層面，提出要以保障黨員民主權利為基礎，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。黨的十七大為“使黨的工作和黨的建設更加符合科學發展觀的要求”，進一步提出：“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境。”這些不斷升華的明確要求與制度法規，為保障和實現黨員民主權利，進一步明確了抓手，拓寬了思路。

　　在基層黨務公開方面：黨務公開是增強黨組織工作透明度、落實黨員知情權的重要途徑，也是黨的十六屆四中全會以來提出的新要求。上個世紀90年代以來，各地進行了大量有益的探索：一是以黨內文件、黨內會議為載體，普遍設立黨務公開欄，并充分運用報刊、廣播、電視以及網絡等社會媒介形式。二是黨務公開的內容和范圍不斷擴展，凡是本地區、本單位黨員群眾關注的重大事項和熱點問題，只要不涉及黨內機密，大都在黨務公開范圍之內。三是實行發展新黨員公示制和票決制。從實踐的效果分析，黨務公開不僅提供了黨員參與黨內事務的渠道，也得到基層黨組織和黨員的一致認同。

　　在基層黨內選舉方面：改革開放以來，特別是1990年6月頒發的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和1994年1月頒發的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》，使基層黨內選舉工作逐步向民主化、規范化、法制化方向發展。主要做法包括：一是在候選人的推薦、提名、醞釀上，堅持走群眾路線，民主推薦、民主協商，廣泛聽取各方面的意見。二是候選人考察過程公開。三是在充分競爭基礎上，實行差額選舉。從具體情況看，農村實行“兩票制”、“兩推一選”、“三推兩考一選”等方式，確保黨的書記既得到黨員的支持，也增強了領導班子的民意基礎。此外，部分省市進行的基層黨組織領導班子直接選舉(由鄉鎮全體黨員直接選舉鄉鎮黨委書記)的試點，也受到了廣大黨員和群眾的歡迎。

　　在基層黨內民主監督方面：2003年，《中國共產黨黨內監督條例(試行)》的制定與實施，既是黨內監督規范化、制度化的重要標志，也是保證廣大黨員參與基層黨內民主監督的重大舉措。在近年來的實踐中，許多地方建立和完善黨內情況通報制度、黨內情況反映制度和黨內重大決策征求意見制度，重大決策公開和多層次咨詢論證制度等。此外，黨組織注重發揮黨代表在民主監督中的作用，積極探索黨代表評議黨委政府工作，列席黨委會、列席民主生活會，參與當地重大事項決策等方式與途徑；推行以“黨委委員聯系黨代表、黨代表聯系黨員、黨員聯系群眾”為主要內容的“三聯”制度。在基層組織疏通和拓寬黨內民主監督渠道，使黨內民主監督得到較好的落實。

　　二、改革開放以來黨內基層民主建設的主要經驗

　　改革開放以來，黨內基層民主建設取得了突破性進展。從規律的高度，總結30年來黨內基層民主建設的做法與經驗，對于黨內基層民主建設未來的發展，有著重要的啟示。

　　第一，黨內基層民主建設必須堅持分層次、穩妥有序地推進。民主本身是一定歷史時期一定經濟發展水平的產物。不同經濟社會條件下，基層黨員和群眾對黨內民主的認識不同，對民主的訴求也不盡相同。改革開放以來的實踐表明，推進黨內基層民主建設，要注意因經濟社會發展水平不同所導致的民主訴求的差異，也要注意不同基層黨員群體、基層干部群體對民主內容要求方面的差異。要從試點開始漸進式推開，堅持邊試點邊總結，邊總結邊推進，避免片面追求民主的“轟動效應”和“一刀切”。

　　第二，黨內基層民主建設必須堅持協調共進方針。一是要與經濟社會發展水平相協調，與黨內外群眾對黨內基層民主的要求相適應。任何超前或滯后，都是與發展黨內基層民主的要求相違背的。二是要與“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一”的總要求相協調。不能借口實現黨的領導而否定民主的作用，也不能以人民民主取代黨內民主，黨內基層民主必須在黨內法規制度的框架內推進。三是要注意黨內基層民主建設與基層黨建各項任務的總體籌劃，整體推進，避免純粹完成任務的“單打一”。

　　第三，黨內基層民主建設必須堅持重點突破原則。選準黨內基層民主建設的突破重點，可以達到以點帶面，全面發展的效果。“從近幾年的實踐和效果看，發展黨內基層民主，必須首先從改革和完善基層黨內選舉入手，真正讓黨員群眾選擇自己信得過的‘當家人’。”“落實黨員對黨的組織負責人的選舉權，是黨內民主建設的一個核心問題。選舉權是一個綜合的民主權利，既體現對重要事務發表意見的權利，又體現了充分參與決策的權利，同時還體現了有效監督和制約黨的領導干部的權利。”

　　第四，黨內基層民主必須與基層人民民主互動發展，帶動和促進基層人民民主。以擴大黨內民主帶動人民民主，既是改革開放以來黨內民主建設的經驗，也是今后推進黨內基層民主建設的方向。因此，黨內基層民主要健康發展，必須實現與基層人民民主的有效對接和良性互動，防止黨內基層民主滯后于社會基層民主和類似“全體村民選村委會主任，少數黨員選黨支部書記”的現象。同時還要注意

　　基層黨組織主導民主進程與黨員群體參與度不夠的問題，防止單純由黨組織甚至黨組織領導人個人主導基層民主，黨員群體被動參與。

　　三、進一步推進黨內基層民主建設的幾點思考

　　實現黨內基層民主，是一個長期目標，在推進中總會出現一些新問題、新矛盾。如理論支撐不足；部分黨員主體意識不強，民主的動力來源不足；一些制度法規滯后需適時調整；如何控制和降低基層民主成本等。我們不能苛求改革開放以來黨內基層民主建設的做法與經驗，給我們提供破解這些問題的所有答案。但從世界觀方法論的高度分析，正是這些做法與經驗，奠定了當前黨內基層民主建設的理論與實踐基礎。它提供給我們的思考，主要有：

　　第一，堅持推進理論研究與實踐發展同步，注意理論研究的針對性和系統性。從全黨的角度分析，這是防止由于理論準備不足而導致黨內基層民主步入誤區風險的重要條件。從基層黨建分析，這是統一黨員干部思想、形成推進黨內基層民主建設的強大動力的必要準備，也是廣大基層黨員干部學習思考如何推進基層民主建設，解決在實際運作中遇到的技術性問題的必要前提。因此，必須立足于當前黨內基層民主建設的生動實踐，以科學發展觀為指導，系統研究黨內基層民主理論問題。一是對黨內基層民主的內涵作出較為系統明確的界定，解決黨內基層民主建設“是什么”，以及目標、任務、原則、路徑等基礎性理論問題。二是科學設計黨內基層民主的運行程序，即解決好貫徹執行黨內基層民主的具體規則、重要環節和基本程序。三是深化對幾個關系的理論研究。從黨面臨的新形勢、新任務出發，深化對黨內民主與一般民主的關系、黨內基層民主與人民民主的關系、黨內基層民主與民主集中制的關系、黨內基層民主與服務黨員以至建立健全黨內激勵、關懷、幫扶機制的關系，黨內基層民主與黨內和諧的關系等問題的理論研究，澄清思想理論上的模糊認識。

　　第二，創新黨內基層協商民主形式，深入研究和實踐探索基層黨組織領導班子的直接選舉。一方面，推進黨內基層民主，要不斷創新黨內基層協商民主形式，通過各種形式使黨員參與民主管理，使決策過程成為黨員共同參與、民主協商的過程，從而激發和調動廣大基層黨員干部的積極性。另一方面，如果說協商民主是一種過渡，那么直接選舉則是一種更能體現民主本質與目標的、更為公開更為徹底的民主。在實踐中北京市門頭溝區的直選試點就取得了很好的效果。因此，我們認為，黨內基層民主將隨著“公推直選”試點范圍的擴大，最終的軌跡必然通向直接選舉。

　　第三，在注重原則性規定的同時，更加重視規范程序和控制成本。在推進黨內基層民主建設中，做出一些原則性、制度性規定是十分必要的。但從黨內基層民主實踐暴露出的問題分析，目前黨內基層民主并不是沒有原則性、制度性的規定，而是在運作過程中常常會出現“民主形式掩蓋下的個人專斷”，一些素質不高的人總能通過各種變通來應付過于籠統的制度規定。因此，黨內基層民主建設，必須從程序的角度去規范，要通過具體的、剛性的制度和程序，使黨內基層民主得到真正落實。具體說，一是要確立程序民主的科學理念和原則。二是要著手建立黨內基層民主的程序規范。既要注意程序的科學性，又要防止其過于繁瑣不適宜操作以及隨意性操作所帶來成本過高等問題。三是嚴格按程序辦事，凡違反程序的任何做法，都應予以糾正。

　　第四，堅持繼承基礎上的創新，通過創新激發黨內民主的活力。推進黨內基層民主不能否定傳統，也不能一成不變地照搬以往的經驗，而是要力圖在原有基礎上有新的突破和發展。改革開放30年來，黨內基層民主建設的成功實踐正是走的這樣一條既一脈相承又與時俱進的創新之路。據此，我們認為，今后黨內基層民主建設的科學路徑，同樣要堅持繼承基礎上的改革和創新，重點是進行黨內基層民主的制度創新。要在增強制度設計的科學性、前瞻性、預見性和相對穩定性的基礎上，堅持從實際出發，實事求是，尊重和鼓勵地方和基層的探索實踐，注意把成熟的創新實踐制度化，進一步激發廣大基層黨員干部推進黨內基層民主建設的創新活力。

　　(作者為全國黨的建設研究會副會長、北京市黨的建設研究會會長)