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　　近日，十一屆全國人大常委會公布了五年立法規劃，《行政訴訟法》修改被列為一類立法項目。有專家分析稱：行訴法修改將集中于擴大受案范圍等議題，其中，長期爭議的“紅頭文件”不可訴問題，有望突破。(10月30日《新京報》)

　　1989年出臺的《行政訴訟法》，在中國法制史上具有特殊意義。作為中國歷史上第一次全面建立起來的“民告官”制度，它是依法治國、依法行政的重要拐點，乃是改革開放以來中國社會的大變革之一。

　　不過，《行政訴訟法》實施近20年來，也不同程度地出現了“立案難”、“勝訴難”等問題，除了訴訟環境、觀念掣肘等因素，制度設計本身也有需要查漏補缺之處。最典型的是，按照現行《行政訴訟法》的規定，公民只能狀告行政機關的具體行政行為，而不能起訴政府規章、決定等抽象行政行為，坊間形象地稱其為“公民無法對‘紅頭文件’說不”。

　　但是，具體行政行為往往以“紅頭文件”為依據，要想從根本上糾正不當的具體行政行為，就必須從源頭審查抽象行政行為的合法性、合理性。而抽象行政行為不可訴的制度局限，往往制造出難以克服的“囚徒困境”。

　　從目前的情形看，對“紅頭文件”等抽象行政行為，上級行政機關等雖然可以通過備案審查等機制監督，但這種監督更多的是一種內部自我糾錯機制，有一定的局限性。而普通公民一旦成為違法“紅頭文件”的受害者，最具有監督“紅頭文件”的動力和需求。只有賦予其狀告“紅頭文件”的訴權，才能更有效地保障公民權利，實現“全民監督”的效應，進而將“紅頭文件”違法現象壓縮到最低限度。

　　如果說，當年制訂《行政訴訟法》時沒有將抽象行政行為納入受案范圍是時代所限，那么，隨著“依法治國”方略的推進，以及行政處罰法、行政復議法、行政許可法等行政法規的次第出臺，擴大行政訴訟受案范圍的時機已經成熟。事實上，從學界近年來提供的專家建議稿看，要求抽象行政行為接受司法審查已漸成共識。

　　與具體行政行為相比，就抽象行政行為提起的訴訟在處理權限、程序和法律后果等方面都會出現新的特點；此外，會不會因此類案件數量急劇上升，而對法院造成巨大壓力……這些都是修改法律時可能遭遇的難題和阻力，需要立法者審慎考量。更為核心的問題是，抽象行政行為一旦納入司法審查，是否需要加以一定的限制。通俗而言就是，究竟是將行政法規、政府規章等高位級的抽象行政行為都納入司法審查，還是僅僅局限于政府決定、命令、通知等低位級的“紅頭文件”？目前學界的普遍看法是，《行政訴訟法》修改時，首先應當將規章以下的抽象行政行為納入受案范圍。

　　盡管這一修法設想與高水平的行政訴訟制度尚有距離，但它或許更符合立法可行性，尤其重要的是，基層“紅頭文件”的違法侵權現象最為突出，集中力量對這部分“紅頭文件”做司法審查，對保護公民權益具有更現實的意義。如果說，1989年《行政訴訟法》的出臺，曾被譽為中國現代法制的真正開端，那么，推動“紅頭文件”率先納入行政訴訟之列，或將成為中國現代法制建設的新起點。