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汶川地震災后恢復重建總體規劃

　　編制依據：

　　《中華人民共和國防震減災法》

　　《汶川地震災后恢復重建條例》(國務院令第526號)

　　《國務院關于做好汶川地震災后恢復重建工作的指導意見》(國發〔2008〕22號)

　　編制單位：

　　國務院抗震救災總指揮部災后重建規劃組

　　組長單位：國家發展和改革委員會

　　副組長單位：四川省人民政府、住房和城鄉建設部

　　成員單位：陜西省人民政府、甘肅省人民政府、教育部、科學技術部、工業和信息化部、國家民族事務委員會、公安部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部、國土資源部、環境保護部、交通運輸部、鐵道部、水利部、農業部、商務部、文化部、衛生部、國家人口和計劃生育委員會、中國人民銀行、國務院國有資產監督管理委員會、國家稅務總局、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署、國家體育總局、國家林業局、國家旅游局、中國科學院、中國工程院、中國地震局、中國氣象局、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、國家電力監管委員會、國家能源局、國家文物局、國家食品藥品監督管理局、國務院扶貧開發領導小組辦公室

　　支持單位：

　　國家汶川地震專家委員會、國家測繪局

　　謹 以 本 規 劃

　　向汶川特大地震中不幸遇難的同胞致以深切悼念

　　向自強不息重建家園的廣大災區人民致以崇高敬意

　　向所有關心支持抗震救災和恢復重建的人們致以真摯感謝

　　目　　錄

　　前　　言

　　第一章　重建基礎

　　第一節　災區概況

　　第二節　災害損失

　　第三節　面臨挑戰

　　第四節　有利條件

　　第二章　總體要求

　　第一節　指導思想

　　第二節　基本原則

　　第三節　重建目標

　　第三章　空間布局

　　第一節　重建分區

　　第二節　城鄉布局

　　第三節　產業布局

　　第四節　人口安置

　　第五節　用地安排

　　第四章　城鄉住房

　　第一節　農村居民住房

　　第二節　城鎮居民住房

　　第五章　城鎮建設

　　第一節　市政公用設施

　　第二節　歷史文化名城名鎮名村

　　第六章　農村建設

　　第一節　農業生產

　　第二節　農業服務體系

　　第三節　農村基礎設施

　　第七章　公共服務

　　第一節　教育和科研

　　第二節　醫療衛生

　　第三節　文化體育

　　第四節　文化自然遺產

　　第五節　就業和社會保障

　　第六節　社會管理

　　第八章　基礎設施

　　第一節　交通

　　第二節　通信

　　第三節　能源

　　第四節　水利

　　第九章　產業重建

　　第一節　工業

　　第二節　旅游

　　第三節　商貿

　　第四節　金融

　　第五節　文化產業

　　第十章　防災減災

　　第一節　災害防治

　　第二節　減災救災

　　第十一章　生態環境

　　第一節　生態修復

　　第二節　環境整治

　　第三節　土地整理復墾

　　第十二章　精神家園

　　第一節　人文關懷

　　第二節　民族精神

　　第十三章　政策措施

　　第一節　財政政策

　　第二節　稅費政策

　　第三節　金融政策

　　第四節　土地政策

　　第五節　產業政策

　　第六節　對口支援

　　第七節　援助政策

　　第八節　其他政策

　　第十四章　重建資金

　　第一節　資金需求和籌措

　　第二節　創新融資

　　第三節　資金配置

　　第十五章　規劃實施

　　第一節　組織領導

　　第二節　規劃管理

　　第三節　分類實施

　　第四節　物資保障

　　第五節　監督檢查

　　前　　言

　　2008年5月12日14時28分，汶川發生里氏8.0級特大地震，數萬同胞在災害中不幸遇難，數百萬家庭失去世代生活的家園，數十年辛勤勞動積累的財富毀于一旦。面對突如其來的巨大災難，在黨中央、國務院和中央軍委的堅強領導下，全黨全軍全國各族人民眾志成城，災區廣大干部群眾奮起自救，國內各界和國際社會積極施援，經過頑強努力，抗震救災斗爭在搶救人員、安置受災群眾等方面取得重大階段性勝利。

　　汶川地震災后恢復重建是一項十分艱巨的工作。面對受災面積廣大、受災人口眾多、自然條件復雜、基礎設施損毀嚴重的困難局面，災后恢復重建任務異常繁重，工作充滿挑戰。災后恢復重建關系到災區群眾的切身利益和長遠發展，必須全面貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，尊重自然，統籌兼顧，科學重建。充分依靠災區廣大干部群眾，弘揚中華民族自力更生、艱苦奮斗的優秀品質。充分發揮社會主義制度的政治優勢，舉全國之力，有效利用各種資源。通過精心規劃、精心組織、精心實施，重建物質家園和精神家園，使災區人民在恢復重建中贏得新的發展機遇，與全國人民一道全面建設小康社會。

　　為有力、有序、有效地做好災后恢復重建工作，盡快恢復災區正常的經濟社會秩序，重建美好家園，奪取抗震救災斗爭的全面勝利，特制訂本規劃。

　　第一章　重建基礎

　　第一節　災區概況

　　汶川地震波及四川、甘肅、陜西、重慶、云南等10省(區、市)的417個縣(市、區)，總面積約50萬平方公里。本規劃的規劃范圍為四川、甘肅、陜西3省處于極重災區和重災區的51個縣(市、區)①，總面積132596平方公里，鄉鎮1271個，行政村14565個，2007年末總人口1986.7萬人，地區生產總值2418億元，城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入分別為13050元、3533元。

　　規劃區的主體區域地處青藏高原向四川盆地過渡地帶，以龍門山山脈為界，西部與東部的地質地貌差別明顯，經濟社會發展水平差異較大，總體上具有以下特點：

　　——地形地貌復雜，平原、丘陵、高原、高山均有分布，部分地區相對高差懸殊，氣候垂直變化明顯，屬典型高山峽谷地形。

　　——自然災害頻發，高山高原地區地震斷裂帶縱橫交錯，發生地震災害的幾率較高；滑坡、崩塌、泥石流等地質災害隱患點分布多、范圍廣、威脅大。

　　——生態環境脆弱，山高溝深，高山地區耕地零碎、土層瘠薄、水土流失嚴重。

　　——生態功能重要，高山高原地區的動植物資源豐富，生態系統類型多樣，屬于長江上游生態屏障重要組成部分和我國珍稀瀕危野生動物重要棲息地。

　　——資源比較富集，世界文化自然遺產和自然保護區比較集中，旅游資源豐富，水能、有色金屬和非金屬礦等資源蘊藏較多。

　　——經濟基礎薄弱，平原地區工業化程度相對較高，高山高原地區經濟規模較小，產業結構單一，貧困人口集中。

　　——少數民族聚居，有我國唯一的羌族聚居區，是主要的藏族聚居區之一，多元文化并存，歷史人文資源獨特。

　　第二節　災害損失

　　汶川地震是新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、災害損失最大的一次地震災害。震級達到里氏8.0級，最大烈度達到11度，并帶來滑坡、崩塌、泥石流、堰塞湖等嚴重次生災害。

　　——人員傷亡慘重，截至2008年8月25日，遇難69226人，受傷374643人，失蹤17923人。

　　——城鄉居民住房大量損毀，北川縣城、汶川縣映秀鎮等部分城鎮和大量村莊幾乎被夷為平地。

　　——基礎設施嚴重損毀，交通、電力、通信、供水、供氣等系統大面積癱瘓。

　　——學校、醫院等公共服務設施嚴重損毀，大量文化自然遺產遭到嚴重破壞。

　　——產業發展受到嚴重影響，耕地大面積損毀，主要產業、眾多企業遭受重創。

　　——生態環境遭到嚴重破壞，森林大片損毀，野生動物棲息地喪失與破碎，生態功能退化。

　　第三節　面臨挑戰

　　——生態環境惡化，植被、水體、土壤等自然環境被破壞，次生災害隱患增多，余震頻繁，導致生存發展條件變差。

　　——資源環境承載能力下降，人均耕地減少，耕地質量下降，保障農民收入穩定增長難度極大。

　　——部分地區可供建設的空間狹小，不少地方失去基本生存條件，異地新建城鎮、村莊選址及其人員安置難度很大。

　　——企業損毀嚴重，就業壓力大，而許多地區并不具備通過就地發展工業解決就業問題的基本條件。

　　——不少災區群眾成為無宅基地、無耕地、無就業的人員，加之災害造成的恐懼心理，醫治災區群眾心理創傷需要較長過程。

　　——物質文化遺產和非物質文化遺產載體大量損毀，保護和傳承羌族文化更加緊迫。

　　——依法解決災區群眾當前急迫問題與保持區域長遠可持續發展面臨十分復雜的矛盾和情況。

　　第四節　有利條件

　　——科學發展觀的指導思想，以人為本的執政理念，為科學重建新家園提供了思想保障。

　　——災區廣大干部群眾自力更生、艱苦奮斗的精神，自強不息、互助自救和尋求發展的積極性、主動性，是重建新家園的不竭動力。

　　——改革開放以來我國積累的強大物質基礎和良好市場環境，為恢復重建提供了經濟、技術基礎和體制環境。

　　——各地區的支援，全社會的支持，國際社會的援助，是恢復重建的重要力量。

　　——國內外地震災后恢復重建的經驗教訓，為科學重建新家園提供了有益借鑒。

　　第二章　總體要求

　　第一節　指導思想

　　深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本、尊重自然、統籌兼顧、科學重建。優先恢復災區群眾的基本生活條件和公共服務設施，盡快恢復生產條件，合理調整城鎮鄉村、基礎設施和生產力的布局，逐步恢復生態環境。堅持自力更生、艱苦奮斗，以災區各級政府為主導、廣大干部群眾為主體，在國家、各地區和社會各界的大力支持下，精心規劃、精心組織、精心實施，又好又快地重建家園。

　　第二節　基本原則

　　——以人為本，民生優先。要把保障民生作為恢復重建的基本出發點，把修復重建城鄉居民住房擺在突出和優先的位置，盡快恢復公共服務設施和基礎設施，積極擴大就業，增加居民收入，切實保護災區群眾的合法權益。

　　——尊重自然，科學布局。要根據資源環境承載能力，考慮災害和潛在災害威脅，科學確定不同區域的主體功能，優化城鄉布局、人口分布、產業結構和生產力布局，促進人與自然和諧。

　　——統籌兼顧，協調發展。要著眼長遠，適應未來發展提高需要適度超前考慮，并與實施西部大開發戰略、推進新型工業化、城鎮化、新農村建設相結合，注重科技創新，推動結構調整和發展方式轉變，努力提高災區自我發展能力。加大對少數民族地區和貧困地區的扶持力度，增進民族團結。

　　——創新機制，協作共建。要堅持市場化改革方向，解放思想、開拓創新，正確區分政府職責與市場作用。充分發揮災區廣大干部群眾的積極性、主動性和創造性，自力更生、艱苦奮斗。充分發揮對口支援的重要作用，建立政府、企業、社會組織和個人共同參與、責任明確、公開透明、監督有力、多渠道投資的重建機制。

　　——安全第一，保證質量。要嚴格執行抗震設防要求，提高學校、醫院等人員密集的公共服務設施抗震設防標準。城鄉居民點和重建項目選址，要避開重大災害隱患點。嚴格執行國家建設標準及技術規范，嚴把設計、施工、材料質量關，做到監控有力，確保重建工程質量。

　　——厲行節約，保護耕地。要堅持按標準進行恢復重建，不超標準，不盲目攀比，不鋪張浪費。盡量維修加固原有建筑和設施，盡量統建共用設施和用房。規劃建設城鎮、村莊和產業集聚區，要體現資源節約、環境友好的要求。堅持節約和集約利用土地，嚴格保護耕地和林地。

　　——傳承文化，保護生態。要保護和傳承優秀的民族傳統文化，保護具有歷史價值和少數民族特色的建筑物、構筑物和歷史建筑，保持城鎮和鄉村傳統風貌。避開自然保護區、歷史文化古跡、水源保護地以及震后形成的有保留價值的新景觀。同步規劃建設環保設施。

　　——因地制宜，分步實施。要從當地實際情況出發進行恢復重建，充分考慮經濟、社會、文化、自然和民族等各方面因素，合理確定重建方式、優先領域和建設時序。要統籌安排、保證重點、兼顧一般，有計劃、分步驟地推進恢復重建。

　　第三節　重建目標

　　用三年左右時間完成恢復重建的主要任務，基本生活條件和經濟社會發展水平達到或超過災前水平，努力建設安居樂業、生態文明、安全和諧的新家園，為經濟社會可持續發展奠定堅實基礎。

　　——家家有房住，基本完成城鎮和農村居民點恢復重建，災區群眾住上安全、經濟、實用、省地的住房。

　　——戶戶有就業，有勞動人口的家庭至少有一人能穩定就業，城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入超過災前水平。

　　——人人有保障，災區群眾普遍享有基本生活保障，享有義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化體育、社會福利等基本公共服務。

　　——設施有提高，交通、通信、能源、水利等基礎設施的功能全面恢復，保障能力達到或超過災前水平。

　　——經濟有發展，特色優勢產業發展壯大，產業結構和空間布局優化，科學發展能力增強。

　　——生態有改善，生態功能逐步修復，環境質量提高，防災減災能力明顯增強。

　　第三章　空間布局

　　第一節　重建分區

　　根據資源環境承載能力綜合評價，按照國土開發強度、產業發展方向以及人口集聚和城鎮建設的適宜程度，將規劃區國土空間劃分為適宜重建、適度重建、生態重建三種類型②。

　　一、適宜重建區

　　——主要指資源環境承載能力較強，災害風險較小，適宜在原地重建縣城、鄉鎮，可以較大規模集聚人口，并全面發展各類產業的區域。

　　——主要分布于四川的龍門山山前平原和與龍門山山脈接壤的淺丘地區，甘肅的渭河涇河河谷地帶和徽成盆地，陜西的漢中盆地邊緣和關中平原過渡地帶，以及其他零散分布的少數地塊。

　　——功能定位為推進工業化城鎮化，集聚人口和經濟，建成振興經濟、承載產業和創造就業的區域。四川、甘肅、陜西各自的適宜重建區要分別成為成(都)德(陽)綿(陽)經濟區、天水經濟區、關中經濟區的重要組成部分。

　　二、適度重建區

　　——主要指資源環境承載能力較弱、災害風險較大，在控制規模前提下可以適度在原地重建縣城、鄉鎮，適度集聚人口和發展特定產業的區域。

　　——主要分布于四川的龍門山山后高原地區和山中峽谷地帶，甘肅的西秦嶺山區，陜西的秦巴山區，以及其他應當控制開發強度的區域。

　　——功能定位為保護優先、適度開發、點狀發展，建成人口規模適度、生態環境良好、產業特色鮮明的區域。

　　三、生態重建區

　　——主要指資源環境承載能力很低，災害風險很大，生態功能重要，建設用地嚴重匱乏，交通等基礎設施建設維護代價極大，不適宜在原地重建城鎮并較大規模集聚人口的區域。

　　——主要分布于四川龍門山地震斷裂帶核心區域和高山地區，甘肅庫馬和龍門山斷裂帶，陜西勉略洋斷裂帶，以及各級各類保護區等。

　　——功能定位為以保護和修復生態為主，建成保護自然文化資源和珍貴動植物資源、少量人口分散居住的區域。

　　第二節　城鄉布局

　　——位于適宜重建區的城鎮應原地恢復重建，其中條件較好的，與經濟發展和吸納人口規模相適應，可適當擴大用地規模。村莊應就地恢復重建，并相對集中布局。

　　——位于適度重建區的城鎮應以原地重建為主，其中不宜發展工業的，應調整功能；發展空間有限的，應縮減規模。村莊應以就地重建為主，有條件的可適度相對集中。

　　——位于生態重建區且受到極重破壞、通過工程措施無法原地恢復重建的城鎮，應異地新建。通過工程措施可以避讓災害風險的村莊，可在控制規模的前提下就地重建；災害風險大或耕地滅失而且無法恢復的村莊，應異地新建。

　　——規劃區的縣城(城區)可以分為重點擴大規模重建、適度擴大規模重建、原地調整功能重建、原地縮減規模重建和異地新建等類型。

　　——就地重建縣城(城區)的重建類型，由災區省級人民政府決定。需要異地新建縣城和市級行政中心異地遷建的選址，應從災區實際出發，綜合考慮地質地理條件、經濟社會發展和干部群眾意愿等各方面因素，由災區省級人民政府提出建議報國務院審定。

　　——鄉鎮的重建類型，由災區省級人民政府決定。村莊的重建類型，由災區市級或縣級人民政府決定。

　　第三節　產業布局

　　——適宜重建區應根據自身特點發展相關產業，延伸產業鏈，增強配套能力，逐步形成優勢產業帶和產業基地。

　　——適度重建區應重點發展以旅游、生態農業為主的特色產業，建設精品旅游區，適度開發優勢礦產資源。嚴格控制工業園區的規模，撤并或遷建不具備恢復重建條件的工業園區。

　　——生態重建區應在不影響主體功能的前提下，適度發展旅游業和農林牧業，嚴格限制其他產業發展，原則上不得在原地恢復重建工業企業。

　　第四節　人口安置

　　——受災群眾安置總的原則是，主要在規劃區內就地就近安置，不搞大規模外遷。人口安置的對象主要是耕地和宅基地因災嚴重損毀、無法在原村民小組范圍內生產生活的農村人口。

　　——堅持就地就近分散安置為主，尊重本人意愿，按就地原址、村內跨組、鄉鎮內跨村、縣內跨鄉鎮、市(州)內跨縣、省內跨市的順序在本行政區域內安置，并實行農業安置與務工安置相結合。

　　——少數民族人口的安置，應尊重其生產生活習俗，原則上在本民族聚居區安置。

　　——適宜重建區在本區域內就地就近安置受災人口，并適當吸納生態重建區需要異地安置的受災人口。適度重建區原則上在本區域內就地就近安置受災人口。生態重建區的少量受災人口先考慮在縣域內安置，無法安置的可以跨行政區安置。

　　——在政府有序組織和政策引導下，遵循市場規律，對少量自愿通過投親靠友、自主轉移等方式到其他地區安家落戶的災區群眾，尊重其自主選擇。

　　——鼓勵規劃區長期在外地務工經商的農村人口及其家庭成員，轉移到就業地安家落戶，就業地應當在就業、居住、教育、醫療、社會保障等方面給予當地居民的同等待遇。

　　第五節　用地安排

　　——堅持節約集約用地，保護耕地特別是基本農田，各類重建項目都要盡量不占用或少占用農用地，充分利用原有建設用地和廢棄地、空曠地。

　　——統籌安排原地重建與異地新建用地，合理安排各重建任務建設用地的規模、結構、布局和時序。

　　——適度擴大位于適宜重建區的城鎮特別是接納人口較多城鎮的建設用地規模。控制適度重建區和生態重建區的城鎮建設用地，結合工業園區撤并和企業外遷，適度壓縮工礦用地和農村居民點用地，恢復并逐步擴大生態用地。

　　——優先保證異地新建城鎮、村莊的建設用地，以及重點重建任務、項目的新增用地。

　　——增加循環經濟產業集聚區的用地，適度擴大少數國家級和省級開發區的用地。

　　第四章　城鄉住房

　　城鄉住房的恢復重建，要針對城鄉居民住房建設和消費的不同特點，制定相應的政府補助支持政策。對經修復可確保安全的住房，要盡快查驗鑒定，抓緊維修加固，一般不要推倒重建；對需要重建的住房，要科學選址、集約用地，合理確定并嚴格執行抗震設防標準，盡快組織實施。

　　第一節　農村居民住房

　　——農村居民住房的恢復重建，要與新農村建設相結合，充分尊重農民意愿，實行農戶自建、政府補助、對口支援、社會幫扶相結合。

　　——改進建筑結構，提高建筑質量，符合抗震設防要求，滿足現代生活需要，體現地方特色和民族傳統風貌，節約用地，保護生態。

　　——災區各級人民政府要組織規劃設計力量，為農村居民免費提供多樣化的住房設計樣式和施工技術指導。

　　第二節　城鎮居民住房

　　——城鎮居民住房的恢復重建，要按照政府引導、市場運作、政策支持的原則，依據城鎮總體規劃和近期建設規劃，實行維修加固、原址重建和異址新建相結合。

　　——對一般損壞的住房要進行加固，對倒塌和嚴重破壞的住房進行新建。

　　——做好與現行城鎮住房供應體系的銜接，重點組織好廉租住房和經濟適用住房建設，合理安排普通商品住房建設。中央直屬機關企事業單位職工的住房，納入所在地城鎮居民住房重建規劃。

　　——恢復并完善原址重建居住區的配套設施，異址新建住房原則上應按居住小區或居住組團配套建設公共服務設施、基礎設施、商貿網點和公共綠地等。

　　第五章　城鎮建設

　　城鎮的恢復重建，要按照恢復完善功能、統籌安排的要求，優化城鎮空間布局，增強防災能力，改善人居環境，為城鎮可持續發展奠定基礎。

　　第一節　市政公用設施

　　——原地重建城鎮應以修復原有設施為主，結合未來發展需要適當提高水平；異地新建城鎮要根據功能定位、人口規模、建設標準和技術規范，合理配置市政公用設施。

　　——優先恢復城鎮道路、橋梁和公共交通系統，統籌考慮生產生活需要和應急救災需要，改善路網結構。道路的恢復重建要與供排水、電力、供氣供熱、通信、廣電、消防等市政管線統一規劃，一并實施。

　　——保障飲用水安全，滿足長遠需要，修復重建水源地、水廠和供水管網。城鎮原則上應設置獨立供水系統，供水壓力能滿足需要的，可以幾個城鎮共用供水系統，并向周邊村莊延伸。

　　——根據資源情況，統籌考慮城鎮能源結構，推廣使用清潔環保能源。以現有城鎮供氣系統為基礎，恢復重建配氣站和供氣管網。具備供氣供熱條件的，在恢復重建中要統一規劃建設供氣供熱設施。

　　——恢復重建受損污水處理廠和污水管網。沒有污水處理設施的城鎮，應在恢復重建其他市政設施時同步規劃建設污水管網。污水較易匯集的城鎮，可共用污水處理系統；縣城應按雨污分流進行規劃和建設。

　　——有條件的地區要按照村收集、鄉鎮運輸、縣(市)處理的方式，恢復重建生活垃圾無害化、資源化處理設施。

　　——按標準設置緊急避災場所和避災通道。恢復重建公共綠地。

　　第二節　歷史文化名城名鎮名村

　　——歷史文化名城名鎮名村的恢復重建，要盡可能保留傳統格局和歷史風貌，明確嚴格的保護措施、開發強度和建設控制要求。

　　——歷史文化街區內受損輕微、格局完整的建筑，應對重點部位進行加固或修繕；確需重建的，其外觀要延續傳統樣式，盡可能利用原有建筑材料或構件。

　　——恢復重建歷史文化街區內損毀的現代建筑，應與整體風格相協調。

　　——對擬申報國家級、省級歷史文化名城名鎮名村的，應在恢復重建中切實保護其歷史文化特色和價值。

　　第六章　農村建設

　　農村生產生活設施的恢復重建，要與統籌城鄉綜合配套改革、新農村建設和扶貧開發相結合，做到資源整合、分區設計、分級配置、便民利民、共建共享。

　　第一節　農業生產

　　——穩糧增收，突出優勢，做強產業，因地制宜恢復發展優勢特色農產品，積極發展生態農業，穩步提高農業綜合生產能力。

　　——立足資源優勢，恢復重建一批專業化、標準化、規模化的優質特色農產品生產基地。

　　——恢復重建受損農田、蔬菜及食用菌生產大棚和農機具庫棚、畜禽圈舍、養殖池塘、機電提灌站、機耕道等設施。

　　——扶持農業產業化經營龍頭企業和各類農業專業合作組織及農產品流通基礎設施的恢復重建，抓好農產品加工和收購、倉儲、運輸的恢復重建。

　　第二節　農業服務體系

　　——加大對農業技術推廣應用的支持力度，開發新產品，發展新產業，促進農業結構調整。

　　——恢復重建良種繁育、動植物疫病防控、農產品質量安全和市場信息服務、農業技術推廣服務體系和農業科研機構等。