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　　一場突如其來的大地震讓全國人民的心緊緊地連在了一起。

　　大災過后，一系列與災區百姓生活息息相關的法律問題逐漸浮出水面。關注災區百姓的實際生活，破解災區百姓的法律困惑，是每一位法律工作者的職責，也是每一個媒體應盡的社會義務。

　　今天，我們通過采訪部分法學專家，傾聽他們對大災之后與其專業相關的法律和社會問題的看法。如果這些努力能夠為今后人們在災難面前未雨綢繆，為災區的百姓解決實際困難和后顧之憂，那也是我們這些無法親赴一線參與抗震救災的媒體工作者的最大心愿。——編輯手記

　　當前，全國人民面對這場數萬生命轉瞬即逝，無數房屋財產遭受損失的巨大地震災害面前，紛紛伸出援助之手，希望災區民眾早日戰勝災害，恢復正常生活。

　　現在，大地震已經過去一個多月，許多法律人和其他人一樣，在為災區人民作出了他們應該做的之后，選擇了坐下來冷靜地思索透過大地震帶給我們的法律問題，并為今后公眾面對自然災害提出完善的法律制度劃策。因為，應對未來災難的侵害，我們的法律體系也需要增強抗“震”的能力。

    設立“巨災險”險種

　　一場8級大地震不僅奪去了數萬人寶貴的生命，還讓地震災區的諸多百姓失去了遮風避雨的家和賴以生活的相關財產。當我們的兄弟姐妹從地震的廢墟中站立起來后面臨的首要問題是，他們從何處能得到應有的救濟？

　　據保監會5月底的初步統計：地震發生后，保險業共接到地震相關保險報案20.2萬件。初步核實，被保險人死亡1.42萬人，傷殘1664人，被保險房屋倒塌3.57萬間，已付賠款1.1億元，其中人身保險已賠付6981.7萬元，財產保險已賠付3999.4萬元。

　　有專家認為，在這場災害中，相比較巨額的國家行政撥款和民間捐款而言，作為面對災害風險轉移最有效手段的保險，在8.0級大地震面前所起到的作用是有限的。

　　中央財經大學保險系主任郝演蘇教授提出：“發生自然災難損失后，受災者接受救濟的渠道應分為四種，個人和企業的自身承受是第一道防線；個人和企業無力承擔的損失，應當由保險體系轉承擔乃第二道防線；第三道防線是社會各界的救助；第四道，也就是最后一道防線才是政府。

　　“在此次汶川地震后，實際上我們有三道防線發揮了主要作用，而本應最重要和最基本的第二種手段保險并不令人滿意。造成這種局面的原因，除了民間保險意識薄弱因素外，在財產保險中，地震損失被排除在險種之外是原因之一。絕大多數保險公司在家庭財產保險險種中，均將地震的出現作為保險公司不予賠付的免責條款。究其原因，是因為地震保險風險巨大，商業保險公司不愿輕易涉足。

　　“綜觀國際經驗，作為一種目前科技手段還很難預報的自然災害、破壞性地震在很多國家都由政策性保險來承保。在地震多發的日本、新加坡等國家，地震保險相當于一種強制性保險，政府要求企業、個人財產必須投保，如同我們國家為勞動者設立的養老、醫療、失業保險，否則對于地震所造成的財產損失，政府將不予賠償。”

　　郝演蘇教授建議，我國應該設立“巨災險”，而不僅僅是設立一個或幾個具體的災害險種，通過法律制度，防范以后可能出現的其他重大災情對公民財產造成的損失。設立該險種應該由政府做主導，通過政府支持，對個體投保人進行相應補貼的方式，確保“巨災險”能實實在在地為老百姓面對災情提供確實有效的保障。

    制定“個人破產法”

　　在大地震發生之前，災區的一些居民在銀行貸款購買了商品房，一些人在生產經營中在銀行有貸款和諸多的民間借貸……災害來了使原本人們認同的還債規則發生了巨大變化，面對這一切，我們將如何面對？

　　所謂個人破產，也叫自然人破產，是指作為債務人的自然人的全部資產不能清償到期債務時，由法院依法宣告其破產并對其財產進行清算和分配，對其債務進行豁免，并確定其在破產過程中的權利和義務。

　　中國政法大學李曙光教授認為：“汶川大地震凸顯了個人破產立法的重要性。從法律上看，地震導致一些按揭商品房屋滅失，生產經營中的貸款和民間借貸，因災害導致債務人喪失了繼續還債的物質財產和生產環境，但購房貸款的責任并沒有滅失，生產經營中借貸的償還義務依然存在，商業銀行、債權人有權繼續要求債務人償還債務。

　　“但是，房屋、生產物資和環境，可能是一個家庭最主要的甚至是唯一的財產和收入來源，出現這么大的災難，你還讓他還債務，顯然脫離實際。如果有個人破產制度，符合條件的債務人的債務便可以根據法律規定被豁免。”

　　北京航空航天大學法學院副院長付翠英提出，“設立個人破產法不僅是災后人們迫切需要解決的問題，也同樣反映了更長遠的社會問題。當前，人們特別是城市人口超前消費較為普遍，貸款買房、買車，有貸款就會產生負債階層，必然涉及個人破產制度。按照我們國家的法律制度，企業承擔的是有限責任，不要說遇到自然災害，就是經營不善到期不能償債便可破產。但個人遭受不可抗力災害無力償還債務時卻要承擔無限責任，這顯然不是我們制定法律的目的。”

　　付翠英認為：“面對人類共同的災害，個人也應該有法律救濟措施，因此，個人破產制度就顯得非常必要。

　　“當前，銀監會要求將災區商品房按揭貸款核準為呆賬，這只是臨時的政策性安排。如果說這一政策確實為一些受災者免除了債務，那大量的民間借貸應如何處理？債權人如果不放棄向受災者索債的權利，對方又無力償還，甚至還可能導致原本已家破人亡的受災者因償還債務而毫無生活的希望。而個人破產法就是在發生災害后，通過制度化途徑合理解決債務問題的有效途徑。

　　“按照國際通行做法，在個人依法破產申請，法院依法獲準并對個人資產進行清算后，破產人余下的債務可以獲得豁免。對于銀行來說，個人破產能夠確保銀行業的整體穩定，而個人也能在他們面對災害失去主要財產后，實現對其現有財產利益最大化的一種保護。毫無疑問，個人破產法的立法愿望如能實現，它將為銀行也為受災者打開一道法律出口。”

　　專家表示，盡管該項立法存在一些爭議，但我國的個人破產制度勢在必行。最近有關部門正在召開個人破產制度研討會，研究制定放貸個人條例，這個條例將允許更多的放貸機構放貸，使放貸活動更加活躍，有放必有收，其中必然涉及到個人破產問題。

    慈善立法迫在眉睫

　　在這場災害降臨后，全國人民紛紛捐款捐物、自主向災區運送物資、志愿者自發從四面八方奔赴災區，面對以各種方式進行的慈善舉動，我們如何規范？

　　中國人民大學法學院石佳友副教授認為：“慈善立法十分重要，現在已經有了一部比較成熟的有關慈善立法方面的草案。

　　“任何成熟的國家，慈善業的發達是一個重要標志。慈善事業的發展，在相當程度上體現了公民的責任感、社會連帶意識、共同面對的觀念，體現了公民作為社會整體一員的基本意識。”

　　中國人民大學法學院張翔副教授表示：“一個社會中的公民必須具備公民美德，即積極參與社會事務，參與社會活動。這場突如其來的大地震則喚醒了國人內心深處的美德。很多人自覺地參與到抗震救災的工作中去，捐款、捐物十分踴躍，令人感動。但是，這種自發的公民美德在發揮的過程中，遭遇了一些制度設計上的缺陷。

　　中華慈善總會表示：“作慈善一定要先了解法律。什么人可以到社會上去募捐，怎樣才有募捐的資質，這是首先要解決的問題。目前向社會籌募的慈善行為比較混亂，難免有個別人打著慈善的旗號來騙錢。”

　　民政部有關官員認為：“我們不否定任何自覺、自發、自愿的慈善行為，但面向社會募集慈善資金的行為還應有法定資質。盡管現有法律對募捐主體沒有明確的禁止性條款，但是《公益事業捐贈法》和《基金會條例》，明確了只有公募性基金會才有面向社會募集資金的職責，當遭受特大自然災害時，政府主管救災的部門可以向社會動員、募集救災資金。”

　　此外，在汶川大地震的捐贈報道中，我們看到不少來自企業和個人的巨額捐助，不論是單筆最高捐贈還是普通民眾自發捐款的規模，均創造了中國慈善事業的一個個新紀錄。

　　在如此空前的災難面前，企業和個人所激發出的空前熱情和善舉確實震撼人心。不過，在看到如此多的企業捐出千萬、上億的巨款，如此多的并不富裕的家庭把他們數年的積蓄傾囊捐獻，感動之余，我們應清醒地認識到，慈善行為應如何通過立法，使大家將感情沖動型的捐贈行為，變成細水長流型的生活方式。

　　如何確保這些善款能真正用到災區人民的身上是慈善立法的另一重要內容。任何事情僅有道德、良知和愛心是遠遠不夠的。如果僅僅從理想的道德出發，則勿需任何法律制度，因為人人都是天使，這顯然是不可能的。在一個法治的社會，必須建立一套完善的監督制約機制是慈善活動必不可少的前提之一。

　　強化監督的前提是與之有關的法律法規體系的建立，而就目前來看，我國尚沒有慈善事業的基本法律。

　　當前涉及慈善方面只有《公益事業捐贈法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》等三部法規，但這些規章缺乏協調，難以對慈善事業整體和慈善事業所涉及的社會關系進行全面的規劃和調整，也難以提供有效的政策支持和保護。比如，如何規制慈善活動；政府在慈善活動中的角色定位；善款的使用監督問題以及因善款使用違背捐款人目的的爭議問題；慈善活動的透明度與隱私權保護沖突中如何進行協調……都需要進行立法界定。因此，制定專門的慈善法律法規甚為迫切，而且從長遠來看，也是更好的實現對慈善捐款監管的必要條件。

　　據悉，目前慈善事業促進法草案的草擬工作正在進行，民政部將進一步加快步伐，爭取今年內能夠將草案送審稿上報國務院。

　　多難興邦。同樣，“多難也能興法”。經過這樣一場人類的巨大災難之后，立法者也應通過不懈的努力與思索，在立法制度層面有所突破，使其更加完善。

　　面對災害專家釋法

　　忽滿紅

　　房屋倒塌產權咋辦？

　　中國人民大學法學院楊立新教授：房屋已經交付，但還沒有進行過戶登記，即業主還沒有取得房產所有權證書，其房屋的所有權尚在開發商手中，房屋滅失應當由開發商承擔風險。但是房屋的所有權已經辦理了過戶登記，業主取得了房屋所有權和土地使用權，則對于已經滅失的房屋，后果只能由業主自己承擔。

　　但是，房屋完整產權包括房屋的所有權和與之相對應的土地使用權，一般年限為70年。按照法律規定，雖然地上建筑物因地震損毀了，但合法土地使用權利不受影響。按照《物權法》和《城市房地產管理法》規定，房屋所有者對房下土地仍享有土地使用權，可以在原址重建房屋，但重建應當符合當地政府的統一規劃。

　　清華大學法學院崔建遠教授表示，失去了房子，又不想在原地蓋房的所有權人，可以根據物權法第148條的規定，要求根據土地使用批準年限剩余的時間退回土地出讓金。

　　上班職工是否算工傷？

　　人力資源和社會保障部有關負責人表示：地震時正在工作而遭受傷亡的人員，一律應該按照工傷事故處理，享受《工傷保險條例》規定的工傷保險待遇。

　　我國《工傷保險條例》規定，在工作時間和工作場所內，因履行工作職責受到暴力等以外傷害的應當認定為工傷。

　　汶川大地震發生的時間，正是大部分單位的上班時間，絕大部分職工均處于工作場所內，受到地震的傷害應為意外傷害，理應享受工傷待遇。

　　此外，《工傷保險條例》還規定，用人單位如果不認為是工傷的，應當承擔舉證責任，即在工傷認定程序中，實行舉證責任倒置。如果用人單位沒有充分證據證明職工不是工傷則應該定為工傷。

　　符合《工傷保險條例》規定的人，其本人或者親屬向當地勞動行政部門申請工傷認定后可以獲得保險賠償。

　　存折丟失如何取款？

　　2008年5月26日，央行發出緊急通知指出：有效存款憑證滅失，能提供本人有效身份證件，銀行在核實客戶身份和賬戶信息后，可憑客戶本人簽名辦理密碼、賬戶掛失，可立即為客戶辦理存款憑證的補領手續。

　　無法提供有效身份證件的，銀行可區別以下情況辦理累計金額不超過5000元的現金支取或轉賬業務。持有效存款憑證，但無法提供密碼的，銀行確認客戶身份和核實賬戶信息后，可憑客戶本人簽名辦理；有效存款憑證滅失，但客戶能夠提供密碼的，銀行確認客戶身份和核實賬戶信息后，可憑客戶本人簽名辦理；有效存款憑證滅失，且無法提供密碼的，銀行可采取與客戶核對賬戶、身份和其他信息等方式確認客戶身份和權益，并合理確定存款的支取或轉賬限額。

　　無主財產最終歸誰？

　　中國社會科學院法學所研究員渠濤認為：首先，應按照法律程序確定財產的無主性；其次，在確定特定財產無主后，根據《民法通則》第79條規定，所有人不明的埋藏物、隱藏物歸國家所有。接受單位應當對上繳的單位或者個人給予表揚或者物質獎勵。拾得遺失物、漂流物或者失散的飼養動物，應當歸還失主，因此而支出的費用由失主償還。或者根據《繼承法》第32條規定，無人繼承又無人受遺贈的遺產歸國家所有。死者生前是集體所有制組織成員的，歸所在集體所有制組織所有。最后，在排除前兩種可能的情況下，根據《物權法》第113條規定，遺失物自發布招領公告之日起六個月無人認領的歸國家所有。(黎偉華）