(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文／林生菊
我們發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象：政府一方面從外界聘請專業(yè)人士做政府雇員，另一方面又鼓勵公務(wù)員下崗創(chuàng)業(yè)。而這兩方面，都不是特別成功。要解釋這個現(xiàn)象，需要審視一下公務(wù)員體制。
2006年，媒體報道北京市海淀區(qū)以20萬年薪聘請7位政府雇員，并頒布了《海淀區(qū)政府雇員制暫行辦法》。近日當(dāng)記者趕去采訪的時候，當(dāng)初的雇員已經(jīng)難覓蹤影。一位辦公人員說：“這項工作我們已經(jīng)不做了。”
無獨有偶，2004年曾給政府雇員開出全國最高年薪而引起媒體關(guān)注的無錫市，其政府雇員制嘗試也淡出了人們的視線。從2002年吉林省最早試行，到各地紛紛仿效，再到歸于沉寂，政府雇員制5年起伏之路的背后究竟是什么？
閃亮登場后的沉寂
中國人事科學(xué)院人事政策研究室主任李建鐘這樣解釋政府雇員制實行的初衷，“這是我國公務(wù)員隊伍建設(shè)的實際需要。它有助于打破公務(wù)員身份的終身制，建立比較靈活、高效的管理機制；還有助于引進特殊的、急需的管理和技術(shù)人才，激發(fā)公務(wù)員隊伍的活力。”李建鐘評論說，“從國際上來看，隨著公共管理體制的改革，增加短期聘任制公務(wù)員也是一個基本趨勢和潮流，它改變了公務(wù)員職務(wù)常任的傳統(tǒng)管理方式。”
在英國，除核心司的部分高級官員還沿用委任外，其他公務(wù)員都實行契約聘用。而美國常任制公務(wù)員已經(jīng)由20世紀(jì) 30年代的87.9%下降為目前的55.5%。
從我國實際來看，各地以聘用關(guān)系為基礎(chǔ)的“政府雇員制”在最初閃亮登場之后，似乎已漸歸平淡。
北京市海淀區(qū)人事局一位不愿透露姓名的官員對記者抱怨：“這項工作已經(jīng)基本停了，因為到了具體的執(zhí)行，編制怎么辦，財政怎么算，什么崗位需要招聘這樣的雇員，甚至政府雇員究竟如何定義，都不明確。”
政府雇員，本質(zhì)上是聘任制公務(wù)員。“但‘雇員’的概念并不能直接表示‘聘任’的意思，因為所有國家工作人員都可以稱作國家雇員。《公務(wù)員法》選擇用‘職務(wù)聘任’而不是‘雇員制’來表述這一任職方式，能更準(zhǔn)確地反映這種以合同為基礎(chǔ)的人事關(guān)系。”李建鐘向記者解釋，“聘任制是一種以契約為基礎(chǔ)的、具有靈活任期的任職方式，原來是行政隸屬、職務(wù)常任，現(xiàn)在是平等協(xié)商、聘期靈活，與公務(wù)員選任制和委任制在人事管理上有明顯的差異。”
那位官員之所以產(chǎn)生疑問，是因為政府雇員制尚無全國性的統(tǒng)一部署。
除了北京，同樣沒有繼續(xù)踐行雇員制的是無錫市。2004年，無錫市通過筆試、面試、電視公開選拔等程序，以50萬和30萬的年薪聘請了兩位雇員，分別擔(dān)任對日招商首席代表和無錫市首席電視節(jié)目主持人。
招商首席代表顏兵，2000年獲日本橫濱國立大學(xué)國際經(jīng)濟法碩士學(xué)位。此后，在多家日本上市企業(yè)就職，負(fù)責(zé)對外投資決策等。他作為政府雇員的工作，簡單講就是三項：一是招商引資；二是為政府出謀劃策，制定對日外經(jīng)貿(mào)政策，研究日本經(jīng)營投資方式，尋找與無錫的對接點，提出適合無錫的招商模式；三是為駐無錫日資企業(yè)提供服務(wù)。
2006年合同到期之后，雙方?jīng)]有續(xù)約，引發(fā)媒體軒然大波，無錫至今未招新的政府雇員。時隔一年，無錫市人事局一位官員用仍然帶有痛感的語氣對記者說，“我們的出發(fā)點很好，可是卻被媒體炒作的變了樣，讓雙方當(dāng)事人都受到了傷害。”
媒體在此之后，很少再提政府雇員制這個名詞。從這些跡象來看，政府雇員制似乎是沉寂了。
遭遇尷尬的原由
政府雇員制沉寂的原因，跟此項制度還缺少相關(guān)配套有關(guān)。政府雇員不僅編制和財政都不好解決，而且工作績效不易考核。
無錫市與顏兵停止續(xù)約時，有媒體斷言，不再續(xù)約的原因是顏兵沒有完成5000萬元的招商任務(wù)。事實上，雙方均不認(rèn)可這個說法。
顏兵對記者說：“5000萬究竟怎么衡量？如果是我?guī)淼耐顿Y商，最后不是經(jīng)過我來簽約，或者他當(dāng)時沒有來簽約，但通過我了解了無錫，幾年之后再找時機簽約，那是否算我的招商業(yè)績呢？”很明顯，數(shù)字是明確的，但是考核的方法并不明確。甚至包括寫報告，“一份有價值的報告可能比100份沒有價值的報告更有益社會，那么報告的價值該怎么衡量？數(shù)量不能決定質(zhì)量。”
對無錫來說，顏兵帶去的并不僅是招來的日資企業(yè)。他通曉日語及日本文化，對日本500余個行業(yè)的上千家企業(yè)進行過系統(tǒng)研究。憑借其在日本企業(yè)界良好的人脈關(guān)系，其在任兩年中，曾組織上百批次的日商到無錫考察，單是給政府的報告就寫了十多個，太湖國際科技產(chǎn)業(yè)城就是顏兵提出并規(guī)劃的。對招商目標(biāo)企業(yè)的選擇，更是他精心研究過的，“一個企業(yè)為何要到你這里來，他需要的是什么，他來了之后是否能夠盈利，是否符合本地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的藍(lán)圖，這些都是要統(tǒng)籌考慮的。否則就不能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏，簡單的拉來資金絕不是我們所要的。”這是一種很科學(xué)的招商思路。
工作的效果無法用金錢衡量，這就需要有嚴(yán)謹(jǐn)而科學(xué)的選拔標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法、待遇等級體系來配套。
除了這些配套措施，政府怎樣給高薪聘請的雇員創(chuàng)造一個最佳運行系統(tǒng)？講究協(xié)作的社會中，任何工作都能單打獨斗。環(huán)境的營造、關(guān)系的處理決定了政府付出的高成本是否能產(chǎn)生預(yù)期效益。環(huán)境如果出了問題，預(yù)期的效益將大打折扣，顏兵打了個比方，一輛高速行駛的列車，可能會被軌道上的一個小石頭給推翻。具體到“環(huán)境”的所指，就是政府雇員參與的內(nèi)容、參與的渠道、申訴的渠道以及整個群體觀念上的認(rèn)同，顏兵說：“我的同事是憑借一種樸素的常識來配合我的工作，而不是制度的功勞。”依靠自發(fā)的意識，就難保證工作效果。
另一個問題是，究竟什么樣的崗位有這樣的需求？無錫市最初打算招13名政府雇員，后來變?yōu)?名，實際只招了2 名。北京市的那位官員甚至說：“我們自己的公務(wù)員都用不過來，怎么用雇員？”公務(wù)員隊伍龐大且不乏人才。涉及到有些專業(yè)性強的技術(shù)工作，還可以外包給其他組織，例如中介機構(gòu)、軟件設(shè)計公司等等。
究竟是否有必要聘請政府雇員，聘請之后怎么安排，在當(dāng)前的中國被暫且打了個問號。
規(guī)范成了雙刃劍
在顏兵看來，政府雇員制是社會發(fā)展到一定階段的必然。“經(jīng)濟和社會的高速發(fā)展，要求公務(wù)員也要變。這需要理念的更新，公務(wù)員制度從用人角度來說需要進行改革。其實，說到底還是行政管理的效益和成本問題。”
對政府雇員制的推行，學(xué)者們最初擔(dān)心的恰恰是成本問題。北京師范大學(xué)管理學(xué)教授王建民至今仍持這樣的意見：“ 如果按過去的模式，編外增加政府工作人員且給以高薪，那行政成本不僅不會降低，反而提高了。”
深圳的做法或許值得借鑒，它不局限在政府機關(guān)推行雇員制，而是全市機關(guān)事業(yè)單位都在推行范圍，即機關(guān)事業(yè)單位雇員制。最重要的是，雇員占用本單位編制員額，實行占編不入編，工資也并非絕對高薪。深圳此舉目的就是創(chuàng)新人事管理機制、提高政府運作效能和控制行政運作成本。
這表明，學(xué)者們所擔(dān)心的政府雇員制負(fù)面影響，在技術(shù)上可以得到有效控制，并非無法解決。
有人說，政府雇員制的沉寂是因為沒有得到《公務(wù)員法》的支持。我們翻開2006年開始實行的《公務(wù)員法》，赫然發(fā)現(xiàn)第十六章對職位聘任專列了5條。如果政府雇員就是聘任制公務(wù)員，那么應(yīng)該是獲得了法律支持。
《公務(wù)員法》在承認(rèn)聘任制公務(wù)員的同時，還針對雇員制試點實踐中存在的問題進行了規(guī)范。如，要實行聘任制公務(wù)員，首先必須經(jīng)過省級以上主管部門批準(zhǔn)，這樣一來，原來地方各自為政就很難繼續(xù)下去。
其次，必須在現(xiàn)有的公務(wù)員編制內(nèi)，這就避免了人員超編的問題。不過，在特殊情況下，公務(wù)員法也留有余地，在編制已滿的情況下，為了特殊的目的，可以通過一定程序，增加特殊編制，但和以前相比，就多了報批的時間和審查的過程。
再次是經(jīng)費限制，必須在工資總額范圍內(nèi)。同時實施的職位也要求是專業(yè)性很強或輔助性的崗位。
可以說，《公務(wù)員法》已經(jīng)意識到聘任制的必要性，也考慮到聘任制可能具有的投機性。規(guī)范在此時成了一柄雙刃劍，將編制、預(yù)算以及程序合法性問題一一解決，為聘任制的推行鋪了條路基，但同時又給聘任制的推行提高了門檻。
這道門檻是否就是導(dǎo)致政府雇員制沉寂的根本原因？
“聘任”孤掌難鳴
通過兩年的實踐，顏兵認(rèn)為：“能選聘高級人才做政府雇員，無錫市委市政府相當(dāng)?shù)木鳌９珓?wù)員的工作性質(zhì)決定了有很多知識、技巧、資源不是短期培訓(xùn)可以獲得。假如長期培訓(xùn)獲得知識之后再回來工作，成本和代價更高。”
我們發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象：政府一方面從外界聘請專業(yè)人士做政府雇員，另一方面又曾鼓勵公務(wù)員下崗創(chuàng)業(yè)。而這兩方面，都不是特別成功。要解釋這個現(xiàn)象，需要審視一下公務(wù)員管理體制。
在傳統(tǒng)管理體制下，干部能進不能出、能上不能下。如此既不利于公務(wù)員自身的長遠(yuǎn)發(fā)展，也不利于公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)的提高，有觀察人士認(rèn)為，公務(wù)員業(yè)務(wù)能力和工齡不成正比。一般公務(wù)員工作幾年后，專業(yè)水準(zhǔn)實際在下降，達(dá)不到市場需求。這一點中外皆然，實行聘用制對公務(wù)員體制來說相當(dāng)于注入“活水”。
然而，這道“活水”目前很難注入。因為這里出現(xiàn)個循環(huán)：既有人員不流動，多余編制就無法空出，聘任政府雇員的機會相應(yīng)減少，公務(wù)員隊伍維持原狀。
在社會保障方面，我國機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)在醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等方面存在制度差異，公務(wù)員由于采用長期激勵的辦法，從進入公務(wù)員隊伍開始，工資、福利、職務(wù)逐級晉升。各種福利和職務(wù)級別相關(guān)，退休后不是實行社會保險，而是享受退休待遇。這種長期激勵其實不利于人員的流動，一旦中途退出，意味著其他待遇就消失了。
在某種程度上，公務(wù)員的社會保障如果不和企事業(yè)單位接軌，將不利于聘任制的實行，實行聘任制反而可能成為擴編和增加開支的渠道，李建鐘說：“專家們的擔(dān)心不是多余的”。聘任制作為靈活有效管理方式，倘若得不到相關(guān)配套法規(guī)、政策的支持，將孤掌難鳴。
如果《公務(wù)員法》對聘任制公務(wù)員的規(guī)定，反映了改革的績效化導(dǎo)向，那么從長遠(yuǎn)來講，聘任制的操作細(xì)節(jié)也還需要盡快明確，例如聘任制公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)、社會保障、福利、工資制度等。李建鐘建議，“在職能、崗位確定的情況下，有些崗位完全可以實行聘任制。在現(xiàn)有空編的情況下，可以逐步擴大聘任制的范圍。”
“我想聘任制除了引進人才之外，還有個重要的方面是推動精兵簡政，既提高行政效率，又降低行政成本。”李建鐘說。聘任制有助于推動機關(guān)人員能進能出，減少長期激勵、福利制度帶來的弊端，即使對聘任制公務(wù)員實行比企業(yè)好的待遇，也同樣可以減少開支。
或許，《公務(wù)員法》只是昭示了政府雇員制的方向，路就在腳下，但在目前的中國要想暢行無阻，還有很多工作要做。
(摘自《決策》)
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