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　　編者按

　　30年前，始自18戶村民紅手印的土地改革掀起了中國改革的風暴。30年后，一場與土地制度有關的探索又在悄然興起，這就是“土地流轉”，也即土地承包經營權的流轉。

　　眾所周知，土地是農民最重要的生產要素，歷來被認為是農民安身立命之本，也是農村穩定的最后一道防線。然而是什么讓曾經甘冒殺頭風險、獲得土地承包經營權的農民，自愿流轉土地承包經營權？這對他們又意味著什么？

　　本報今天刊登的兩個案例，試圖探究其脈絡根由。一個發生在新疆沙灣村，由民間自發興起，并逐步推廣。通過土地互換，實現了農業的規模化、集約化經營。這種做法不僅提高了土地的使用效率，而且帶動了農民的增收、致富。另一個故事發生在浙江嘉興，是由政府自上而下推動的變革。它采取“兩分兩換”的方式，即宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障。這種嘗試不僅可以提高土地的使用效率，而且打通了農民進城的通道。

　　不久前，胡錦濤總書記在安徽小崗村考察時指出，根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營，最終實現農業發展、農民增收、農村繁榮。

　　剛剛閉幕的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。全會提出，要穩定和完善農村基本經營制度、健全嚴格規范的農村土地管理制度。

　　政策推動下，我們期待著更多、更好的嘗試。

　　在實地踏看了鎮里的住宅小區后，陳建新決定把家安置到鎮上去。

　　陳建新是嘉興市南湖區余新鎮明星村12組農民，今年42歲，除了夫妻倆，還有兩個女兒，家里有10多畝承包田，兩間上世紀80年代建的房子。陳建新說，按照自己家房子的面積和相關政策，他可以選擇在鎮上總面積相同的公寓房；也可以選擇只拿一套或兩套房子，余下面積拿鎮里統一建造的標準廠房；也可選擇貨幣安置。或者就自己到鎮里統一規劃地方自己建造。“經過與家人商量，自己最終選擇了自己建造。”

　　根據協議，陳建新家的老房將被拆除，宅基地將被復墾為耕地。與此同時，他家的10多畝承包田，也流轉給了鎮里的一家農業開發公司，這些承包田，陳建新每年能收到6000多元租金。如果流轉期限超過10年，他和家人還可享受一項政策——按照城鄉居民社會養老保險中城鎮居民的繳費標準和待遇參保。

　　令陳建新作出這一決定的，是基于嘉興南湖區正在推行的“兩分兩換”政策，南湖區用這種方式鼓勵農民退出土地，向城鎮集聚。

　　以土地承包經營權置換社會保障

　　記者了解，所謂的“兩分兩換”，是指宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障。

　　明星村書記顧海明告訴記者，目前，整個明星村，658戶農戶中，已有159戶對房屋作了評估準備搬遷到鎮上居住，村民有選擇自建的，也有選擇公寓安置房的。

　　與陳建新不一樣，今年57歲的蔡天福選擇了鎮上的公寓房。蔡是余新鎮明星村18組的農民，擁有13畝承包田。兩個女兒出嫁后，250平方米的房子只剩下他和老伴。“夫妻倆每天起早貪黑，辛苦一年也掙不了幾個錢。”

　　今年上半年，蔡天福也與鎮里的農業開發公司簽訂了土地流轉協議，鄉下的房子置換成城鎮的房子。“我現在愜意多了，一年土地流轉金有8300元，置換成的城鎮房子，按市面上的房價，一下子增值五六十萬元。”蔡天福說，歇腳上岸后，除了土地流轉金，還有薪金、租金和養老保障金。因為按照政策，蔡天福滿61周歲后，像他這樣土地全部流轉的農民，每人每月可享受200元生活補助，而且有遞增機制。

　　農民工資性收入6178元

　　南湖區位于長江三角洲杭嘉湖平原中心，是一個平原水鄉，去年城鎮居民收入為19238元，農民人均收入10191元。由于到處都是宜居地，農民大多分散而居，63個行政村，自然村多達1573個。

　　“成為市民是許多農民的夢想，但農民進城往往顧慮重重。他們一怕買不起房子，二怕沒有保障。”南湖區副區長馬紀良說，“兩分兩換”的最直接作用，就在于打通農民進城的渠道。

　　據介紹，目前嘉興農村勞動力中從事一產的比例已下降到24.5%，農民收入中的工資性收入達6178元，大多數農村勞動力早已脫離土地到企業務工，同時嘉興基本建立了城鄉一體的就業保障體系，流轉土地農民也可以享受城鎮職工就業政策、失業保險和免費的就業培訓。

　　“在目前，從廣義上講，市民與農民的最大區別在于市民與農民相比，沒有土地；而農民與市民相比，沒有保障。”當地有官員認為，在農業社會，土地是農民生活的保障，而在進入工業化中后期的嘉興，養老保險等社會保障和充分的進城進廠務工機會同樣能為農民提供生活保障。

　　馬紀良認為，“兩分兩換”滲透著政府的一種理念，那就是試圖讓農民的宅基地通過置換，以永久性物權的形式給予認可和確定，從而讓土地和房產成為嘉興農民的一種資產，而不是束縛流動的包袱。

　　實際上，記者注意到，在“兩分兩換”中，南湖區的目標很明確，就是通過土地使用制度改革，讓農村土地實現像城市一樣的市場化流轉，推進農戶向城鎮集聚，實現農業集約化發展，推動工業化和城鎮化。

　　根據南湖區的一項調查，現今該區農戶戶均宅基地平均占地在1畝左右，搬到新村后減少到0.5畝。據余新鎮統計，首期4000多農戶的宅基地置換后，就將多出3000多畝用地指標。

　　也因此，在南湖區委書記魏建明看來，實施“兩分兩換”好處多多，其衍生效應更是多重。比如農民用土地承包經營權置換社會保障，就意味著可以獲得土地流轉過程中的收益。空余出來的時間可以進城務工，進一步提高收入。

　　過去，各項城市基礎設施很難向分散居住的農村居民覆蓋，公共服務也很難提供到位。而根據“兩分兩換”，農村居民集中建房，有線電視、寬帶網等公共服務很容易跟上。此外，在土地流轉過程中，農村居民可按照城市居民的社保水平參保，提高參保金額，為居民養老解除后顧之憂。

　　魏建明說，在農村很多人的房子都是上個世紀八九十年代建造的，但由于使用的是宅基地，房屋沒有土地證、房產證，也就意味著這些房屋不能作為商品房上市交易。實施“兩分兩換”后，農民可以通過集中搬遷或集中建房的形式獲得住房，這些住房是商品房，可以上市交易，“農民的財產就可以轉變為資產、資本，子女可以更好地繼承、處置該資產。”

　　據了解，南湖區對全區農村規劃了179個農村新社區，目前已有22個開始啟動。馬紀良說，對任何一項政策，農民心中都有本明白賬。住到這些新社區后，農民的生活環境將得到極大改善。

　　根據規劃，新社區的供水、供電、供氣、排污等設施將與城市一體化布局，教育、科技、文化、衛生、體育等設施也將得到完善。

　　打破城鄉二元結構

　　而土地流轉和規模經營的加快，也給南湖區發展現代農業帶來機遇。在余新鎮，由鎮、村合股建立的漁里投資公司，全權負責拆遷安置、土地流轉、農業招商等事宜。該公司首個引進的項目，是一期投資2300萬元的余新休閑農莊。漁里公司有權推薦無一技之長的“4050”農民到農莊工作。目前，已有近40名農民在農莊上班。

　　據記者了解，“兩分兩換”已在嘉興各縣市試點推行。嘉興市同時規定，“兩分兩換”必須以依法、有償、自愿為原則。要求土地流轉后，農民凡是非農就業的，3年內必須實現養老保險全覆蓋；對現在已經進入老齡階段的農民，要逐步提高養老保險待遇。

　　嘉興有關部門預計，到2012年，嘉興市將基本完成新型戶籍管理制度改革，該市三分之一以上農民將向城鎮和中心村集聚，流轉土地面積100萬畝以上，50%左右的農田實現規模集約經營。

　　有關人士認為，目前，改變城鄉二元結構，最核心的問題在于土地和社會保障，在現有的產權制度下，如何讓農村土地在市場上實現自由流轉，實現規模效益，是我國農村普遍面臨的敏感問題，嘉興“兩分兩換”對促進城鄉生產要素的合理流通、打破城鄉二元結構具標本意義。

　　從今年10月1日起，嘉興市公安部門又對戶籍制度進行改革，取消農業戶口和非農戶口的性質劃分，取而代之的，是有地居民和無地居民，有地居民土地被全部征用或全部放棄土地承包經營權后，和無地居民一樣享受相應的各項社會保障和公共服務。 (記者 董碧水)