(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)
供熱市場化的一個重要命題就是供熱主體的多元化。在沒有一個特定的模式，也沒有一個細化標準的情況下，各地政府和民間資本，開始相互示好，談判，妥協，或者達成平衡，或者分崩離析。在這個地方政府和企業大膽試錯的過程中，政府和企業的行為邊界，將一再被觸動，被爭議，被嘗試
臨近年關，河北盛世陽光能源有限公司辦公室主任焦國臣幾乎每天都要跑一趟50公里開外的井陘縣城。盛世陽光公司從2004年7月接手該縣城的供熱工程，在完成2004年度的供熱工作后，被縣政府終止了供熱協議�，F在他頻繁往返于石家莊和井陘兩地，與井陘縣政府談判企業的退出補償。
民企倉促進入
中國對私人資本進入公用事業全面開放始自2003年。2003年1月，建設部部長汪光燾宣布，中國將從今年開始對各類資本全面開放公用事業行業。
陽光公司也是在這個時候進入供熱行業的。它的母體是石家莊締杰房地產開發公司。為了進入供熱市場，公司專門從石家莊東方熱力公司挖來了總工程師梁俊才統領陽光公司，并組建了一個160人的團隊。
井陘縣集中供熱被列為井陘縣十大“民心工程”之一，多屆政府均未建成。隨著石家莊集中供熱的逐步推行，一些周邊縣市紛紛實現了集中供熱。這讓井陘縣有些被動。2004年，縣有關領導到石家莊市簽下了建設集中供熱的責任狀。
2004年4月，井陘縣政府再次對外發布了招商公告。陽光公司2004年6月開始與井陘政府談判，7月28日，雙方簽訂了《井陘縣城區集中供熱工程投資經營協議》。協議規定，由盛世陽光公司投資3000萬元建設井陘縣城集中供熱網，而陽光公司獲得30年的特許經營權。
用特許經營的方法將社會資金吸納入公用事業的建設，這是西方從上世紀60年代就開始的做法。在中國，在電采暖等其他技術形式無法大面積覆蓋的情況下，通過管道送暖成為供暖主渠道。一旦鋪設一套管網之后，企業就具備了獨家壟斷的基礎。
“這就要求政府對準入企業的資質進行嚴格的審核，并進行項目招投標�！敝袊擎偣釁f會會長李秀說。
井陘縣向社會招商后，前后有四家企業前去考察，最后盛世陽光公司中選�！耙驗槲覀児咎峁┑姆桨负涂h政府的預期最一致，3000萬的資金投入也是所有參與競爭企業里承諾最高的�！苯箛颊f。
“直接購買特許經營權是競標方法之一，出價高者得。但這種競標一般是被否定的，因為企業最終還會把成本全攤到用戶身上。”天則公用事業研究中心主任盛洪認為。
在陽光公司和政府簽訂的協議中說明，投資中的80%都要靠居民繳納管網建設費進行回收。實際在此后的費用收繳過程中，居民對管網建設費非議最多，抵觸最大。
據李秀透露，建設部現在已經有了一個細節待修改的特許經營范本。在這個范本里，對進入企業的資質，招投標的標準，都有非常細致的規定。而井陘縣政府與盛世陽光公司歷時一個月就確定的“聯姻”，顯然要粗線條得多。這為企業最后的失敗退出也埋下了伏筆。
比如供熱面積�！肮崦娣e的多少對一個供熱企業非常重要。這就要求政府要提供一個比較準確的面積和規劃。而且保證在以后的城市發展中，不能隨意改變規劃，使企業可能擴展的供熱面積受損�！鼻迦A大學建筑學院教授狄洪發對《中國新聞周刊》說。他作為建設部課題組成員之一，參與了供熱行業熱價的制定。
簽訂協議前，井陘縣政府提供的供熱面積數據為120萬～140萬平方米，因此公司在進行設備投資的時候，共建設了13個熱交換站，可以供熱140萬平方米，但最后發現，井陘只有80萬平方米的供熱面積�！斑@就像大馬拉小車，浪費設備成本�！� 焦國臣說。
就這樣，盛世陽光公司用大馬拉著小車，蹣跚進入了井陘縣第一年的供熱建設。
收費難題
最開始的合作是順利的。
協議簽訂后，井陘縣迅即成立了縣集中供熱指揮部，保證盛世陽光公司施工無干擾。不僅在施工中有公安和城管組成的保障中隊晝夜巡邏，井陘縣還要求相關部門對這項工程的破路費、園林綠化綜合費進行減免。
為了免除企業對收費難的顧慮，井陘縣政府在和陽光公司的協議中，許可公司在11月正式供熱之前，提前一個月開始收費。在縣政府召開的會議上，政府號召大家轉變觀念，取暖付費。甚至還實行承包責任制，每個領導承包一個熱交換站的收費�！�2004年縣里開會，讓副科以上干部帶頭交，誰不交就撤誰�！本�縣一位干部告訴記者。
但前期的蜜月，并不能阻止最終分崩離析。政府對收費的三令五申，也并沒有解決一個長期享受福利供熱的縣城，付費意識的自覺。對民企進入這個行業并收費，居民有著更強的警惕心理。實際上，在哈爾濱也出現了這樣的情況。一部分進入供熱行業的民企，利用居民交納的管網建設費坐收漁利。等管網的折舊期限臨近，便卷鋪蓋走人。而在井陘縣政府的民生目標和盛世公司的企業贏利目標之間，也因為收費和停暖問題，發生了激烈的沖突。
因為收費問題，首先與盛世陽光公司交惡的單位便是井陘縣建設局。這個掛著井陘縣集中供熱指揮部牌子的部門，因為欠盛世陽光公司30多萬元的取暖費，成為盛世陽光公司停暖的第一家單位。
當收費人員向建設局討要時，建設局反稱盛世陽光公司欠局里200萬元工程款。多次交涉未果后，公司停止為建設局供熱，而建設局則占了該公司的6號熱交換站。
“盛世陽光公司到井陘來，我們是出力最多的部門�，F在他們第一個收拾的就是我們，太不給面子了。”井陘縣建設局書記王嘉波說。
接著，盛世陽光公司在一些科局都遇到了收費難題。據焦國臣介紹，物價局拒交暖費的理由是“明年的價格聽證會差不多讓你們通過。”類似的“理由”也出現在該縣其他一些實權部門。井陘賓館是另一個欠債大戶。這家縣政府辦的賓館欠陽光公司幾十萬元熱費，但是縣財政又是它的債務人。這樣的三角債在對井陘機關單位的收費過程中頻頻出現，而兜兜轉轉一圈后，縣政府常常成為最終的債務人。
據焦國臣介紹，井陘縣轄幾類礦區，年財政收入有3.5億。但大部分收入都上繳上級政府，留在手中的可支配收入很少�；蛟S這也成為了井陘縣城積極招商實現集中供熱的一個主要動因�！皬恼慕嵌瓤�，允許私人資本進入公用行業，最現實的動力是由于財政上的壓力——政府沒有那么大的能力來建設日益擴大的基礎設施投入——才使得私人資本有機會介入�！碧靹t公用事業研究中心研究員郭玉閃說，“但為解決資金困難而開放‘民營化’，和為提升行業表現而尋求 ‘合理的治理結構’，這是兩種完全不同的做法�！�
據焦國臣說，在去年集中供熱實行后，縣領導在視察時曾對他說，收費和協調與上游企業的關系太難做了，你們別做了。“這說明在我們建設好管網后，政府已經有了接手的想法�！苯箛颊f。
盛世陽光公司的前期調查表明，井陘縣供熱市場從理論上每年有200萬元的收益。按照公司的盈利計劃，如果每年收費率達到80%，公司可以在第三年實現微利，從此開始剩余25年的“獨家、穩定”的贏利。但2004年的收費率僅為30%。
“僅僅是欠費，我們并不怕�！苯箛颊f。2005年3月16日，平山、井陘兩個分公司開會，決定對每戶樓裝一個供熱閥門，如果不繳費就可以有的放矢的停暖，期許用這種技術改造來解決收費問題。
但政府沒有給他們這么長的時間。
未到位的政府責任
焦國臣將陽光公司進入供熱行業失敗歸因于“市場發育程度不夠”。他認為其中一個重要方面在于政府的行政支持，“包括政策支持和財政支持”。而政府在公用事業市場化中的行為邊界，一直是經濟學者們孜孜以求的命題。他們看來，政府的作為更多應該是第三方的守望和監管。定價管制就是其中的重要一環。
在定價方面，西方發達的市場經濟國家，取得公用事業特許經營權的同時，必須接受嚴格的價格管制，使之無法取得超額壟斷利潤。其基本定價原則是使管制價格略高于運行企業的邊際成本，并有微利可圖。近二十年來，國外比較流行“價格上限”的定價機制，即以一定時期內的通貨膨脹率為上限，要求企業的價格上漲率不能超過這一上限。這樣既能夠為消費者接受，又能夠使企業有動力降低成本。在價格上限之內，獲取合理的利潤。而盛洪則將公用產品的定價形容為“猜”。“由政府和它聘請的專家，在通過對企業的成本進行嚴格審計后，猜出一個接近合理的價格。再通過聽證會等法律程序，最后由政府拍板定價。”
中國現行對壟斷產業的價格管理，一直采用成本加成的方式。據了解，井陘縣熱電廠的成本為6元/噸�！拔覀儺敃r的想法就是我們的熱價在熱電廠的價格上，加上4元錢�！� 焦國臣說。但最后熱電廠和市物價局協商出的熱水出廠價為18.4元/噸�！拔覀冊谧稣{查時知道熱電廠賣價比較高，但當時寄希望于政府可以從中加以協調�！苯箛颊f。
井陘縣政府最后確定的熱價為12元/平方米。焦國臣認為這個價格造成了陽光公司供熱成本倒掛。
“協調上游企業和供熱價格也是政府責任的一種。在綜合考慮市場上各種物價的因素后，確定一個可供企業保證微利的價格。而當無法在熱價上保證企業盈虧平衡點，政府應該考慮其他的援助。比如財政支持，或者是提供貸款�！钡液榘l對《中國新聞周刊》說。
實際上，在陽光公司和井陘縣政府的協議里，也有涉及井陘縣對企業的貸款支持，但在實際操作中并未兌現。
成本上無法彌補的倒掛形成了剛性的財務黑洞，使得供熱企業與上游企業因為拖欠材料費產生了諸多罅隙。井陘縣建設局書記王嘉波說:“盛世陽光公司目前還拖欠大唐微水電廠、電力局和水務局等單位大量費用。供熱結束后，縣里多次給盛世陽光公司發函，要求該公司開展破損道路恢復和4道過河管道重新架設等后續工作，但遲遲不見該公司有行動�！�
2005年4月15日，井陘縣副縣長王永華代表縣政府在一份文件里提出意見:“盛世陽光公司必須在規定的時間內完成后續工程，并解決好與電力局，大唐微水電廠、自來水公司在經營中發生的一系列問題。盛世陽光公司必須嚴肅認真對待，按規定時間落實，以免發生沖突。”這也成為井陘縣政府和企業交惡的第一份書面文字。
2005年6月21日，井陘縣集中供熱指揮部下發了《關于集中供熱工程收費問題的緊急通知》，通知終止盛世陽光公司的暖氣收費權，改由井陘熱力公司收繳欠費，并連續在當地電視臺上播放。居民若繼續繳費給陽光公司，“后果自負”。在一個沒有協議的供熱市場，政府的話總有至高無上的效力。通知從源頭上斷絕了陽光公司的收入來源。隨后，該公司投資建設的大部分熱交換站門鎖被撬換。
陽光公司黯然退出了他們曾經企盼的“長期的、收益穩定的、獨家經營的市場”。
市場化的前景
盛世陽光公司的退出成為中國供熱事業市場化的一個試錯標本。在中國的公用事業市場化過程中，地方通常成為公用事業市場化的先鋒。中國社科院工業經濟研究所副研究員余暉認為，通常的市場化方式，都是根據民間創新，然后地方政府許可默認，最后經由中央政府肯定這種“自下而上”的方式。
而不同的公用事業，因為行業特性不同，又有各自的市場化路徑。由于供熱的特性，多樣化的市場主體還主要在地方上的供熱市場出現。因為在大城市，大面積的供熱面積已經建設好了管網，新進入的民間資本大多只能參與新增地區的供熱。
“或者把負責原來大面積供暖的大型國企，進行股份制改造，用這樣的方法來實現主體多元化�！钡液榘l告訴記者。但這樣的方法目前進行得很不順利。據狄洪發介紹，在包頭和齊齊哈爾將負責供熱的國有企業出售給私人，但同樣遇到了私人資本的單純逐利，和政府保證居民取暖的民生目標之間的沖突，包頭市最后收回了供熱權。
正如焦國臣感嘆的“關鍵是市場發育程度”。狄洪發也認為，目前供熱市場化改革才剛起步，市場發育還遠遠不夠。政府的相關法規制定就遠遠落后。
首先是與特許經營相關的一系列法律問題，目前沒有相關的標準和文本，因此李秀認為各地風行的給民間資本公用事業經營權，“嚴格意義上都不合法”。中國社科院法學研究所研究員周漢華也撰文指出，在公用事業引入多樣市場主體的過程中，有太多的法律空白:招投標方式與拍賣方式的選擇與程序設計，特許合同的內容以及救濟方式。境外項目融資的安排，經營權滿后的移交義務……“這已經不是一個建設部的事情，應從更高層次上協調各項改革�！敝軡h華說。
同時，政府監管也是一個亟待建設的目標。我們可以從公用事業市場化比較成熟的國家看到監管前景。
1970年以前，美國政府監管體制的建設主要集中于后來被稱為老式的經濟性管制領域:即對某些特殊產業的價格和進入的控制上，這些產業中就包括公用事業。監管的中心目標是解決在自然壟斷和規模技術遞增收益情況下的定價及費率結構問題。大量的經濟性監管機構應運而生。從1970年美國環境保護委員會建立為開端，這種被稱為新式的“社會性管制”的浪潮波及各種產業，并開始了新一輪的監管機構締造運動，將政府行政官職的范圍擴展到了空前地步。
這也是中國目前的市場欠缺的。沒有獨立的監管部門，“政府肯定會有偏向。而且行政部門的權限不很清楚，它可能有時會自我授權，也可能管不到位�！笔⒑檎f。
從供熱行業全面撤出后，如今陽光公司160人的隊伍只剩下20人。而公司和地方政府的賠償談判還在膠著。井陘縣政府承諾將井陘賓館的資產和地產作為補償，并分期償還企業投入的前期資金，但對需要流動資金的企業來說，這只是一種無奈選擇。
但公司對進入供熱行業的熱情卻并沒有減退。據一位留守井陘的陽光公司工作人員告訴記者，公司還在對其他地區的供熱市場進行考察，以期再次進入。畢竟，這是一個“有著長期穩定收益的市場�！�
沈陽供熱企業市場化現狀
據沈陽市供熱辦人士介紹，沈陽市目前有供熱企業350家，供熱面積1.45億平米。其中國有企業不到50%。從2002年之后，供熱企業開始改制，嘗試放開供熱市場，一些私營民營企業通過收購、合資等方式進入到沈陽。
另據該市業內人士透露，目前民營供熱企業的盈利狀況普遍不好，主要原因在于供熱屬于公用事業，企業投入成本高，產品實行政府定價，加之近年來水價、煤價上漲迅速，導致熱價與成本不符。據測算，沈陽市供熱企業每平米成本為24.75元，而政府訂的熱價為每平米22元。
曾經有一家私營企業花費2900萬收購了一家供熱企業，但是進入市場不到一年就因為水煤價格上漲而虧損了800萬元，這家企業隨后提出停止供暖。政府不得不對企業進行了回購。
另據了解，沈陽市目前正在醞釀實施供熱市場準入制度，只有達到一定資質、資金規模和確保一定的供熱年限的企業才能獲準經營。
據業內人士介紹，惠天熱電是沈陽市最大的供熱公司，供熱面積3000萬平米，2004年的固定資產22億，1993年成立股份公司，55%國資，44%為社會資本，1997年上市。從2003年開始，法國達爾凱公司準備參股，經過考察認為惠天熱電“資產優良”，雙方于2005年達成初步意向。
(來源：《中國新聞周刊》；陳曉)
